政府资源环境审计的内涵及其在生态文明建设中的作用机理
[摘 要] 在科学理解环境审计内涵、政府资源环境审计内涵的基础上，结合生态文明建设对资源环境审计提出的新要求和刘家义审计长提出的“国家治理免疫系统论”，重点从反映相关风险，保持生态平衡；威慑被审对象，弱化违规动机；预警生态风险，促使提前应对；完善治理机制，抵御违法乱纪等方面剖析了政府资源环境审计在生态文明建设中的作用机理。生态文明建设是当前国家治理的一项重要任务，政府资源环境审计作为维护包括资源环境生态安全在内的国家安全的重要手段，其主动适应生态文明建设这一庞大工程的新要求，积极发挥自身的“免疫系统”功能对人民的福祉和民族的存续和长远发展会产生重要影响。
[关键词] 环境审计；政府环境审计；生态文明建设；作用机理
[中图分类号] F230 [文献标识码] A
一、引言
尽管国内外在生态文明建设、资源环境审计实践中积累了丰富的经验，但将生态文明建设与资源环境审计两者结合起来的研究并不多。我国现阶段正在全面推进生态文明建设，政府资源环境审计作为国家治理的一种主要工具与手段，其应以加快生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为终极目标，主动顺应生态文明建设战略提出的新要求，特别是要在污染治理、生态建设和资源开发利用方面发挥“免疫系统”的功能，进一步推动我国资源环保政策的贯彻落实和环境治理工作的推进。为此，就要以生态文明建设的本质和要求为出发点，科学理解环境审计与政府资源环境审计的内涵，分析政府资源环境审计在生态文明建设中的“工具”职能，以期能有效发挥国家审计在资源环境审计中的积极作用。
二、科学理解环境审计与政府资源环境审计的内涵
（一）科学理解环境审计的内涵
目前有关环境审计的界定国内外还不尽统一。Thomson（1993），Hillary（1998）将环境审计看成环境管理的一种工具或手段；刘威（1996）从环境监督鉴证角度理解环境审计；张以宽（1997），Lightbody（2000），Todea（2011）认为环境审计是一种系统化的监督和评价活动；高方露、吴俊峰（2000），李雪、杨智慧（2004）基于受托责任观提出环境审计是对企业受托环境责任履行过程的一种控制活动；而上海审计学会课题组（2001）总结了学界有关环境审计的认识；浙江省审计学会课题组（1997），陈思维（1998），陈正兴（2001）认为，环境审计是由政府审计、内部审计和第三方独立审计组成的体系；李永臣（2007）提出广义的环境审计概念应能恰当解释和说明环境管理绩效和环境管理监督问题。尽管以上观点各有偏重，但不容质疑的是，环境审计是在传统审计学的基础上，吸纳了环境法学、环境经济学、环境管理学、社会学等学科研究成果而形成的一门边缘学科。结合以上分析，本研究将环境审计理解为“是由审计主体针对被审计单位与环境有关的经济活动客观地收集和评价证据，判断其认定与既定标准间的符合程度，并将评价结果以报告形式传达给利害关系使用者的一种监督行为。”
（二）科学理解政府资源环境审计的内涵
资源环境审计是在委托人的驱动下，适应可持续发展及外部经济性的要求而产生，并随着其变化而不断变化。因为资源环境系统是一个开放系统，涉及的内容很多，从而使得资源环境审计的范嗣也极为广泛。当下我国面临十分严峻的资源环境问题，大力推进生态文明建设更是对资源环境审计提出了迫切需求。根据以上对环境审计的理解我们不难看出，环境审计的主体主要包括政府审计机关、内部审计机构和注册会计师。因为政府审计具有权威性和强制性，我国目前的环境审计体系依然以政府审计为主导。众所周知，资源尤其是自然资源具有公共产品的特性，在资源环境审计中履行公共监督评价职能的政府审计部门及其人员义不容辞应担当起主要审计主体的责任。基于此，本研究将政府资源环境审计理解为“是在社会经济可持续发展理论指导下，国家审计机关及其授权机构，依照国家相关法律法规、审计准则、会计理论、专业规程、技术标准等，对相关行为主体的与资源环境相关的活动及其效果以及社会经济活动的资源环境影响等进行预测、控制、监督、评价的活动。”因为资源环境审计有助于监督、制约、纠正行为主体片面追求经济效益而忽视资源环境保护的不良倾向，有助于直接或间接摸清一个地区的资源环境家底，有助于防止资源资产及其收益的流失，所以其对促进资源环境科学决策、保全国家自然资源资产及其收益、推动我国经济实现健康可持续发展意义重大。
三、政府资源环境审计在生态文明建设中的作用机理
2012，刘家义审计长提出了“国家治理免疫系统论”，认为国家/政府审计是国家治理这个大系统内生的一个“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御的功能。生态文明建设是当前国家治理的一项重要任务，政府资源环境审计作为维护包括资源环境生态安全在内的国家安全的重要手段，其主动适应生态文明建设这一庞大工程的新要求，积极发挥自身的“免疫系统”功能对人民的福祉和民族的存续和长远发展会产生重要影响。
（一）反映相关风险，保持生态平衡
生态文明建设的核心是正确处理人类活动、资源、环境和生态系统之间的关系，但人类不当的生产活动和消费行为引发土地、森林、空气、水等的滥用与污染问题，进而形成环境风险；而每一类环境风险几乎都直接或间接地威胁着公众的健康，从而形成健康风险；当人类活动带来的这些环境风险、健康风险与自然资源的滥采乱伐和不当利用混杂在一起时还会导致经济社会文化风险。生态文明建设就是要基于资源可持续利用的理念，不断解决人类活动带来的上述问题及相关风险，努力保持生态的动态平衡与安全。近年来资源环境领域不断出现的“市场失灵”问题越来越需要政府在生态文明建设中承担主要责任，政府审计机构通过开展资源环境审计，能够贯彻和落实可持续发展的理念和要求，能够通过对资源开发利用及环境保护情况的有效监控来化解生态风险，并借助审计机关的检查权、调查取证权和结果公布权揭露和查处生态文明建设过程中的违法行为，从而为维护我国生态安全发挥保护性作用。
（二）威慑被审对象，弱化违规动机
社会公众以政府资源环境审计为依托，有效监督和评价政府部门公共受托环境保护和环境管理责任的履行情况；而政府审计机关作为国家经济运行的免疫系统，其对生态安全的监督是经济社会整体正常发展的基本保障。可见，由政府审计机关作为审计主体的资源环境审计从理论上来说应该有其严肃的权威性和高度的强制性，能够使得被审计的有关政府部门、企事业单位等对这种资源环境审计产生足够的敬畏；同时审计法也授予政府审计机关有权对被审计对象的账户进行查询、对其违规行为进行制止、对其违规资料与违规资产进行封存、对其违法违规行为进行处理处罚、对其不合理的财政收支暂停拨付使用，在必要时还可提请国土、规划、环保、水利、财政、发改委等部门提供行政协助，能够使其对有关资源环保工程项目建设和资源环境管理政策等依法实施监管，从而降低生态文明建设中的寻租动机，提高资源利用与生态环境保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度的执行力，达到查处一个、震慑一片的目的。
（三）预警生态风险，促使提前应对
政府资源环境审计能够为防范系统性生态风险发挥预警性作用，其通过监测具体的资源开发利用和环境保护项目，及时发现生态文明建设中存在的对资源不利的因素或生态安全方面的苗头性问题，并把这些预警信息传递给与生态文明建设相关的部门，促使其采取相应的应对措施，及时切断风险源头，以保障生态文明建设顺利进行。为了更好地发挥资源环境审计的预警机制，需要不断拓展其审计内容与审计方式。在生态文明建设过程中，首先要关注资源环境政策、重大环境治理项目等的跟踪审计，以发挥资源环境审计的过程性、时效性和预防性，切实提高资源环境审计的效率和效果；其次，要借助审计程序的自动化对生态文明建设中的机会主义行为进行持续的动态跟踪，推动资源环境审计过程的连续性与审计信息收集的及时性，以便为预警资源环境问题与生态风险奠定基础；最后，针对生态文明建设中出现的屡审屡犯问题，如资源环境绩效问题，审计机关可以通过开展专项审计调查深挖问题根源，从而为优化资源环境审计制度提出有针对性的建议。
（四）完善治理机制，抵御违法乱纪
资源环境审计对生态文明建设过程中出现的不合理问题的纠正与违规违纪问题的防范是维护国家生态安全的基本需要，为此，政府审计机关应充分利用资源环境审计优势，针对生态文明建设相关制度与政策制订的合理性进行评价，对生态文明建设的主要内容及其措施执行的有效性实施审计监督，着重发现政策不完善及在执行过程中存在的问题，及时分析产生这些问题的成因，并有针对性的给出审计建议，以防止同类问题的再度发生。其中资源环境审计建议及其实施是完善资源环境治理机制，抵御资源及生态方面违规违纪行为的关键。因为没有高质量的审计建议及其实施，就找不出资源环境制度与生态治理机制的缺陷，自然也就无治对环境治理机制进行合理地改进与完善，在这种情况下，资源环境想健身强体，生态系统想抵御病毒就成了一句空话。为此，在政府资源环境审计中，建议做好“审计建议、审计建议实现机制以及后续审计制度”的合理安排与有效衔接。此外，审计机关可以联合环境保护局、律师事务所等单位，利用他们从业人员的专业技术优势，提高资源环境审计的效率、效果和权威性，这也能强化政府资源环境审计抵御资源环境领域违法乱纪行为的功效。
[参 考 文 献]
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[责任编辑：潘洪志]
