对深化吉林农垦改革发展的思考

2015年中央一号文件聚焦农垦改革，明确提出“加快深化农场企业化、垦区集团化、股权多样化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。发挥农垦独特优势，积极培育规模化农业经营主体，把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。”10月13日中央深改小组第十七次会议，审议通过《关于进一步推进农垦改革发展的意见》。这是自改革开放以来，继国有农场税费改革后又一次重大机遇，对发展壮大农垦事业将产生重要的深远历史影响。

一、农垦改革发展现状

九十年代以来，全省农垦企业改革分类进行，一是工业、商业企业通过资产重组、兼并、收购等形式基本完成了改制（通过参照2005年全省振兴东北老工业基地政策，推动农垦工商企业改制）。二是农场改革分为家庭农场承包阶段、完善和深化改革阶段及落实惠农政策的稳定发展阶段。采取以兴办职工家庭农场为突破口，建立大农场套小农场双层经营体制，实现全方位配套改革，使全民所有制的单一经济形式转变为多种经济形式并存的新格局，经营机制不断完善和创新，管理体制改革不断深化和完善，农场内部改革取得新进展，内部结构不断优化。特别是国家实行惠农政策、农村综合改革、剥离企业办社会职能、社会保障政策的落实，减轻了企业和职工的负担，促进了企业的发展和社会进步，农垦改革迈出了坚实的步伐，促进了社会和谐稳定。

从管理体制上看，我省农场实行属地政府管理，共分三个层级：省级、市（州、县）级、农场级。在常规行业管理序列之外，四平市、前郭县设两个农垦集中管理机构。从生产品种上看，全垦区以种植业为主，畜牧业和特产业为辅。从行业性质看，垦区农工商建运服行业门类齐全，包含种养业、参场、鹿场、果树场等，各农场下还有各种经济类型的场办企业。从企业功能上看，主要包括企业经营管理、行政性事务管理、社会化公共服务等。公共服务管理包括人口计划生育、民政优抚、社会治安、农场内道路建设、水利建设、教育卫生等项工作。农场不是纯粹的企业经营管理活动，兼具社会性管理工作，无法与国有工业企业剥离办社会相比，所以农场微观管理为经济社会性管理。

二、制约农垦行业发展的主要问题

一是农垦管理政企不分，内生动力不足。我省农垦农场80年代下放到属地政府管理，地方政府有国有资产处置、干部任免等多种权限。国有农场虽为企业，但却基本失去了通过生产经营创造价值的职能，以企业为主体开展的经营活动基本为零，农垦企业发展的内生动力明显不足。

二是农垦企业社企不分，办社会压力巨大。2005年以来，农垦系统的教育、卫生、公安逐步完成了从农垦剥离的工作任务，但由于经费等原因，企业仍继续负担部分费用支出。农垦企业承担的其他社会职能剥离工作进展缓慢，据统计企业承担社会职能超过30项，由于没有公共财政的投入保障，压力巨大。2013年启动国有农场办社会改革，2015年将分项逐步推开，但由于经费额度有限，农垦办社会职能仍不能完全彻底剥离。

三是农垦企业经营机制不优，组织优势淡化。企业最主要的资源是土地，部分垦区采取类似农村的土地承包办法，农场无法通过开展集约经营从土地获取更多收益，使企业失去了通过用市场手段调整地租增加收入的手段。多年的分散经营，使农垦行业的农业生产基础性投入明显不足，原有的组织优势逐渐淡化，农垦行业的高水平、高产出、保供给、促稳定的作用无法充分发挥。与此同时，企业发展明显缺少必要的政策支撑和资金激励，农垦行业的引领现代农业发展的设计功用远未实现。

四是农工的养老保险机制急待改善，企业负担沉重。自2003年7月，全省农垦企业参加城镇职工养老保险。按照28%的缴费比率进行缴费，其中企业负担20%。农垦企业实施家庭联产承包经营后，农工按2004年土地承包费的14%上缴企业，这一政策十多年来没有大变化。随着社平工资逐年提高，养老保险费用逐年上涨，致使多数企业无力负担，全垦区累计拖欠社保费数额巨大。目前看，这种情况会随着时间的推移逐渐加剧，企业不堪重负。

五是行业发展的政策和资金投入不足，被政策边缘化。国有农场属地管理，受企业财力和地方政府投入的限制，基础设施建设基本停滞，欠账严重，极大制约了垦区社会经济的发展。其中安全饮水、生活环境建设、道路建设和电网建设方面的缺口更加突出，国有农场的基础设施建设水平已经落后当地农村，农场职工的自豪感在逐渐消失。

六是行业功能定位模糊。农垦企业下放为属地管理后，多数农场集企业、乡镇、社区等多种角色于一身，地方政府对农垦企业由于权能不清，管理责任、发展责任都不明确，导致行业体制不顺、机制不活、管理松散、增长乏力，与广大垦区职工和居民发展经济、改善民生的强烈意愿渐行渐远。

此外，历史债务沉重、管理人员待遇低、缺乏专业及管理人才等问题也不同程度存在。

三、深化吉林农垦改革的途径

我省农垦行业由于其独特的资产属性和较大的土地、人口规模，具备极大的发展潜力，只要把握此次农垦改革机遇，从近期推进农场企业化和远期推进垦区集团化两个阶段目标着眼，制定更具针对性的政策措施，出台符合适合市场经济规律的改革政策措施，优化农垦行业的管理体制和运行机制，真正激发企业的内生动力，农垦经济不仅能够将自然条件转化为现实的生产力优势，还将成为我省发展农业和农村经济最可依靠的核心力量，在建设现代农业的过程中发挥不可替代的示范带动作用。

一是明确农垦行业的功能定位。明确国有农场企业定位，落实政企分开，社企分开政策。此次中央一号文件和改革意见明确提出“进一步推进农垦办社会职能改革”，为农垦办社会职能“减负”，以助力农垦改革轻装上阵，推进国有农场企业化进程，以建立现代企业制度为目标，增强国有资产保值增值能力，激发企业内在活力。

二是加快农垦行业管理体制改革。大力推进垦区集团化，在省级层面，强化对农垦行业的管理权限，重点加强对土地等国有资产的管理和监管。垦区采取集团化管理的办法，对于土地规模较大的农场逐步上划和集中，整合优质资产，组建省（市、县）农垦集团，建设大型现代农业企业集团，推进企业的整合重组，构建以资本为纽带的，母子公司管理体制，建立完善现代企业制度，不断提高管理水平和市场竞争力，推进规模化、集约化经营，实现农场和区域新型城镇化同步发展。

三是深化农业经营体制改革，建立新型经营主体。完善统分结合的双层经营体制，完善责任田、经营田“两田制”承包方式，以经营方式的升级为重点，促进规模经营。一是组建农业经营类公司。利用农场的机动地或新开发整理的土地，组织农工按照股份合作的方式开展农业生产，合作生产、按股分利。二是组建农业作业公司或其它形式的农机服务组织，从代耕代收入手，逐步推进全场耕地的集约经营。三是开展场社合作。立足已有的各类专业合作社，农场以土地、农机或其他资产入股组建新型经济实体，加快土地的流转集中，促进规模经营，推进国有农场的企业化进程，建立与市场经济要求相适应的运行机制。

四是提高国有资产保值增值能力，增强企业实力。一是规范土地使用管理。明确国有土地的性质和用途。及时收回退休职工耕地，增加企业控制土地面积，盘活土地资源，通过集中管理，统一经营，实现国有资产的保值增值。二是完善土地承包制度。按照土地承包坚持国有土地有偿使用，坚持有利于国有农场自身发展，并兼顾国家、国有农场及承包方三者利益的原则，制定切实可行的土地承包管理办法，保障国有资产保值增值，提高农场经济效益。

四、政策建议

由于农业生产的大投入、长周期和农垦企业的国有、以农业为主的特点，注定农垦行业是高度政策敏感型行业，加快改革发展必须加大政策扶持。

一是农垦农场和农工平等享受国家相关政策。将国有农场真正纳入政策体系框架，在主体扶持、产业发展、公共服务等方面，农垦农场和农工在政策支持范围内，平等享受国家相关政策。在出台扶持家庭农场、社会化服务组织、龙头企业等经营主体政策时，将农垦系统纳入其中，按同等标准享受同样的政策支持。避免农垦农场与农工被政策边缘化。

二是实现办社会职能改革预期目标。全面深化国有农场办社会职能改革，把垦区水利、电力、道路、科技、教育、文化等方面的基础设施和社会公益事业建设纳入公共财政保障范围，理顺国有农场政企、社企关系，强化农场农业经营管理职能，不断缩小垦地差异，推动垦地公共服务和基础设施建设均等化。

三是规范国有农场土地使用管理。根据农业部、国务院农村综合改革领导小组《关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》精神，落实“农工到达法定退休年龄并按政策规定享受基本养老保险待遇后，农场可以解除承包合同，收回承包土地”政策。使农场通过收回耕地，集中管理，统一经营，逐步实现规模化经营的目标。

四是探索完善农垦企业职工养老保险政策。农垦企业职工养老保险政策关系到职工切身利益，关系到农垦企业的长远发展。根据农垦企业承包经营的特点，探索完善职工养老保险政策，目前可以通过提高土地承包费的办法，增加企业收入，补充企业缴费不足部分，同时开展并轨试点，按照城镇灵活就业人员的缴费政策缴费。

五是赋予农垦主管部门资产监管职能。由省级农垦管理机构组织各地农垦主管部门重点开展对各地农场国有土地及生产基础设施的登记和监管，检查规范不合理的土地承包行为，确保国有资产的保值增值。

六是加大对农垦行业的政策和资金投入。借鉴国家财政部在农业司设立农垦气象处的做法，对农垦行业的项目申报、资金投入等实行省以下的计划单列模式，研究出台扶持农垦发展的政策性文件。

七是建立国有土地资本化和国家投资资本化的制度规范。通过制度推进，使国家资金与国有土地两种资源有效融合，将更科学地评估国有资产变为可能，也更有利于国有资产保值增值，为维护国有经济成分在发展市场经济过程中发挥主导和掌控作用奠定基础。

八是加强农垦改革组织领导。国家层面的农垦改革意见已经通过深改组审议，可见国家对农垦改革的重视。省级农垦改革应由省政府牵头成立农垦改革领导小组，办公室设在省农委，负责组织研究，明确农垦行业的发展目标、功能定位和长远规划，督促各地充分落实相关政策和产业规划。（省农垦局 供稿）