加强淮河中上游水利设施建设,提高区域水资源调控能力

　　2010年12月31日颁布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。按照《决定》的要求，我们对淮河流域的治理进行了深入的调研，并提出加强淮河中上游水利设施建设提高区域水资源调控能力的建议。
　　
　　一、加强中上游水利设施建设是现阶段淮河治理应首先关注的重要问题
　　淮河位于黄河与长江之间，是中国东部的主要河流之一。历史上，淮河流域一直是洪涝灾害频发的地区。新中国成立以来，党和国家十分重视淮河的治理问题，制定了有效的治理方针和实施规划，并且在修建水库、河道整治、堤防建设、蓄(滞)洪行洪、疏洪排涝、控制枢纽、开辟入江入海水道、污水处理等方面投入了大量积极有效的工程措施,不仅大大提高了淮河流域的防洪抗灾能力，同时也在行洪排涝、水土保持和除污治理上取得了一定成效。
　　然而，随着近年来自然气候的变迁和社会经济发展要求的提高，淮河流域治理问题益发显得更加突出。首先是现有的防洪排涝设施标准不高，部分防洪设施甚至无法抵御十年一遇的洪涝灾害，洪涝灾害的发生仍很频繁。其次是针对气候的明显变化，目前流域内各项水源工程的年供水能力低，原有的 “蓄泄兼筹，近期以泄为主”的治水方略无法解决旱灾发生时对水资源的需求，致使区内粮食产量徘徊不前，城镇缺水时有发生。洪、涝、旱灾害和水资源在时空上的不均是淮河流域目前面临的切实问题。
　　因此，进一步加强淮河中上游水利设施建设，提高防洪和区域水资源调控能力已经成为淮河治理应该关注的重要问题。
　　二、现阶段淮河治理存在的问题
　　（一）洪涝问题
　　淮河流域暴雨洪水集中在汛期6～9月，据历史文献统计， 16世纪至新中国成立初期的450年中，每百年平均发生水灾94次。
　　淮河洪水按影响范围可分为全流域性洪水和区域性洪水。全流域性洪水是由于梅雨期长、大范围连续暴雨所造成。区域性洪水则由局部河段或支流暴雨所致。新中国成立以来的半个世纪内，1950年、1954年、1957年、1968年、1975年、1991年淮河流域连续发生了多次大洪水，给淮河流域人民带来巨大损失。
　　淮河流域涝灾主要分布于沿淮湖洼地和淮北平原中部河间平原区。淮北平原主要是排水系统不完善，遇到强降雨，雨水不能及时排出而致涝，但淹没深度较浅，历时较短，淹没水深一般在0.5～1.0米，淹没时间一般在10～15天。沿淮洼地，汛期淮河遇中、小洪水时，干流水位就高出地面，流域范围内来水无法外排，形成“关门淹”，淹没水深大，时间持续长，形成内涝。
　　治淮以来，骨干河道经过治理，淮河入海通道打开，入江通道更加顺畅，淮河流域洪水威胁明显减轻。但上中游中小支流河道未经系统治理，内涝难以排除，加上因洪致涝现象比较突出，致使低洼易涝地损失比较严重。
　　新中国成立以来，河南省淮河流域低洼易涝地区先后进行了多次不同程度的治理，排涝条件有所改善，洪涝灾害频发的局面有所改观。但受自然条件的制约，中小河流没有系统治理，排水出路不畅，现有工程的防洪除涝能力仍然较低，受因洪致涝和旱涝交错的影响，粮食稳产高产难以保证。目前，沿淮支流域区大多数洼地的排涝站规模小，标准低，且多数泵站建设年代较早，年久失修，存在大量的病站、险站，有的低洼地区缺乏排涝设施，内水难以外排。淮河平原中小支流除涝标准一般不足5年一遇。
　　（二）旱灾和缺水问题
　　淮河流域干旱成灾与洪涝灾害相近。据统计，近80年间，全流域的大旱年有20多年。
　　2008年淮河流域的河南、安徽、山东、江苏遭遇了50年一遇特大旱灾。我国小麦主产区河南在过去的107天时间里没有下过一滴雨；全省7000万亩农田中， 4519万亩农田受旱，其中700万亩麦田不同程度地出现麦苗枯死的现象，13万人出现了不同程度的饮水困难。
　　（三）水资源分布不均
　　淮河水资源在时间和空间的分布都是极不均的。淮河流域属暖温带半湿润季风气候区，多年平均降雨880毫米，时空分布极不均匀，6～9月降雨占全年降雨量的60％～80％。丰水年的雨量为枯水年的5倍之多。
　　从空间上看，淮河流域降雨总的趋势是南部大、北部小；山区大、平原小；沿海大、内陆小。流域内5月15日～9月30日为汛期，平均降雨量达578毫米，占全部年降雨量的63％。降雨量年际变化大，1954年、1956年分别为1185和1181毫米，1966年、1978年仅为578和600毫米。
　　淮河流域年平均地表水资源为621亿立方米，浅层地下水资源为374亿立方米，扣除两者相互补给的重复部分，水资源总量为854亿立方米。
　　根据目前情况分析，淮河流域各项水源工程的年供水能力约450亿立方米，在保证率为50％的平水年份缺水11亿立方米，保证率为75％的中等干旱年份缺水41亿立方米，保证率为95％的特枯年份缺水116亿立方米。
　　淮河流域地表水地区分布总的趋势是南部大、北部小，同纬度地区山区大、平原小，平原地区则是沿海大、内陆小。
　　三、原因分析
　　（一）自然和现状条件发生了变化
　　随着全球气候变暖，近年来淮河流域的气候也发生了明显的变化。首先，大气降水量总体明显减少，20世纪80年代以来，淮河干流出现过多次断流，断流时间、长度呈现出增长的趋势。其次，区域内降水在时间和空间上的分布差异越来越大，枯水期干旱十分严重，且影响面广，丰水期则往往是暴雨成灾，几乎每年淮河流域都会有局部洪涝灾害发生。随着经济发展和生产建设，特别是高速公路、土地整理等基础设施和农用地改造，使得流域内面流汇聚和径流发生了一定的调整，致使中游以下的水利设施的功能失调。
　　（二）设施老化，蓄洪排涝能力仍显不足
　　淮河流域的水利设施，特别是中上游分布的5300多座水库，85%以上都是在上世纪50～70年代修建的。根据当时淮河治理的主导方针，所有的水利设施主要是以防洪排涝为主。根据现有资料调查统计，这一时期所建成的水库，特别是中小型水库绝大部分都存在着一定的病险及隐患。同样，沿淮支流圩区大多数洼地的排涝站规模小，标准低，且存在大量的病站、险站，排涝标准不足5年一遇，现有的水利设施绝大部分亟待修整。
　　（三）现有的水利设施与现实需要不协调
　　蓄洪防汛、疏洪排涝、调水防旱、疏航清污是近期淮河治理所面临的几个重大任务。从上述情况分析，目前的水利设施，特别是淮河中上游的水利设施，还远远不能满足蓄洪防汛和疏洪排涝的根本需要。事实证明，由于水利设施的区域调配缺乏系统性和分布的合理性，淮河中上游现有的水利设施水资源储蓄能力低，防旱覆盖区域十分有限，以至于流域内部分城市用水的调配都得不到满足。
　　四、建议
　　（一）开展水利情况调查，进行小流域划分，建立新的水利单元
　　基于环境气候等自然条件的变化和社会经济建设对流域水利条件的影响，建议全面科学地开展流域水文地质调查和水资源评价，特别是应开展对流域水文地质条件有决定性影响的中上游地区的水利情况调查。
　　依据气候、地理、水土植被等自然现状因素，结合基础设施、城镇建设和工农业生产现状分布和未来发展的社会经济因素，根据水利汇排特点，进行深一层次的小流域划分；在调查研究的基础上，依据自然阻隔因素，同时考虑高速公路等阻隔型线性工程以及土地治理造成的汇水区域的面流调整和涓流变化，结合地下采矿调整后的浅层水、承压水资源情况，重新进行流域中的水利单元（区域）划分。
　　（二）从历史变迁的角度出发，在踏实调研的基础上，编制可操作性强的新时期淮河治理规划
　　建议在编制新一轮淮河治理规划中要从历史变迁的角度出发，立足对变化中的淮河踏实调研的基础上，科学分析和预测淮河流域的灾变趋势、强度及特点，合理分析水资源对流域内及周边区域的保证能力，编制出切实可行的新一轮淮河流域治理规划。
　　（三）以规划为依据，建立水利设施体系，进一步完善淮河中上游水利设施功能
　　丰季蓄力不足、排水不畅，枯水期储水量小、调水能力低下，是当前淮河流域旱涝灾害发生的主要原因。新一轮规划实施期应进行科学的分等级流域划分，在充分利用改造后的原有水利设施的基础上，规划建立等级流域治理工程体系。特别是要加强中上游地区的水利设施建设，形成上下游水库调控减压，大中小水库分蓄截流，进一步提高丰季对洪水的吸蓄能力，减轻下游的排水压力。
　　依据划分的流域水利单元（区域），根据单元内水资源情况（其中包括大气降水、地表径流和地下水）、社会发展和经济建设的需求，依靠单元所属的等级流域治理工程体系，建立符合区域特点的专项输水工程，进行水资源的合理调配。其中包括跨时空调配和大区域调配。
　　（四）加强工程建设的运行管理，确保实现工程既定的目标
　　我国目前的水利工程建设中普遍存在的问题是重建轻管，水利工程建好后，管理措施落后、管理不到位、管理经费短缺、管理者和使用者的经济利益冲突等因素导致建好的水利工程不能科学运行和充分发挥应有的效益。
　　（五）完善管理政策，提高节水意识，充分发挥水资源利用效益
　　要想保证流域水资源的正常生产和生活需要，节约用水是走出困境的唯一出路。据此建议：
　　1．加强水资源管理，实行差别化的用水政策。针对南水北调、黄河、地表水、地下水进行差价管理，过境水要按国家划拨计划使用，鼓励使用大气降水，有计划地使用地下水。进一步落实行业用水的差别化管理，把节约用水落到实处。
　　2．建立节水调控工程体系，推广农业节水灌溉。
　　（作者单位：河南省人大常委会）