进一步鼓励引导市场力量参与口岸公共卫生事业
[摘要] 目的 探讨进一步扩大市场力量在国境口岸公共卫生风险防控的参与领域范围。方法 通过分别阐述卫生检疫的传统、国际概念与时代需要，分析市场力量参与口岸公共卫生事业的合理性与可行性。结果 通过政府机关在法制环境、体制机制创新、公共基础设施建设和人才队伍建设方面予以相应保障，市场力量完全可以更好地服务于口岸公共卫生事业。结论 卫生检疫政府机关应当进一步创新机制，鼓励引导市场力量参与到口岸公共卫生事业中来，有利于口岸对外贸易与交往的卫生安全与高效快捷。
[关键词] 鼓励引导；市场；公共卫生事业；国境口岸
[中图分类号] R197 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2016）01（b）-0007-03
[Abstract] Objective To further expand the market power take part in the areas of public health risk prevention and control in frontier ports. Methods Analyze the rationality and feasibility of the market forces participating in the frontier port public health cause，through expounding respectively the traditional and international concept of Health Quarantine with the time needed. Results By government agencies providing the corresponding security in the legal environment， system and mechanism innovation， public infrastructure construction and talent team construction， market forces can better serve the frontier public health cause. Conclusion The health and quarantine authorities should create the conditions to encourage and guide market forces to participate in the frontier public health cause ，which will help foreign trade and communication with the port health safety and efficient.
[Key words] Encourage and guide；Market；Public health cause； At the border port
随着全球化进程加快和我国对外交往增多，国境口岸公共卫生风险防控与人民群众的身体健康和生命安全以及经济社会发展和国家安全稳定的关系益发重要。近年来，在艾滋病、结核病等重大传染病防治形势依然严峻的同时，突发新发传染病疫情给我国公共卫生安全带来挑战，埃博拉出血热、中东呼吸综合征等境外高致死性传染病输入风险的明显增加，以及核有害因子、化学有害因素的时有输入都给口岸公共卫生风险防控工作造成严峻考验。
中共中央十八届三中全会报告中将构建开放型经济新体制列为明确目标之一。其中将“改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制”列明为加快自由贸易区建设的举措之一。《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》明确要求“加强口岸执法政务公开的系统性、及时性，进一步规范和公布通关作业时限”“完善查验办法，增强查验针对性和有效性”“厘清各类电子商务平台边界，属于政府投入的免费向社会开放，属于市场化增值服务的放开资质要求，鼓励多元化投入”。
在当前卫生检疫有限的人力资源与不断扩大的外贸交流和不断加速的通关要求之下，如何更加有效应对已存在的公共卫生现实风险考验，主动适应经济社会发展改革的新常态和未来的大趋势，都促使我们有必要尝试从体制机制创新的角度去创造卫生检疫工作新水平，服务公众健康、服务经济民生。
1 与时俱进，精准定义卫生检疫的内涵。
1.1 卫生检疫职能的传统定位
“国境卫生检疫机关在执法过程中实际上分为两部分：一是按照《检疫法》的规定，对检疫对象（入出境人员、交通工具、运输设备、行李、货物、邮包等）实施强制性的行政检疫措施；二是对这些检疫对象进行医学检查、检疫、卫生处理等一系列的医疗卫生措施，以防止传染病的传入和传出，保障人民健康”[1]。无论是1989年2月10日国务院批准的《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》（后简称《实施细则》），还是2010年国务院修订后的《实施细则》都体现了这样的职能内容。从中可知国境卫生检疫主要既要突出国家卫生主权，又能体现出服务对外交流的安全便捷。
1.2 国际卫生条例职能的新内涵
对应《国际卫生条例（2005）》中“公共卫生风险”这一概念，卫生检疫工作任务已不仅仅是对传染病致病因素的干预、控制，而是对包括核、生、化等能构成公共卫生风险的有害因素的防控处置。因此国境口岸卫生检疫机关的职能亦应随着这一中心任务的变化，切实以紧抓诸如国境口岸涉及核、生、化事件与突发群体事件等关系公共卫生安全为核心职能。
1.3 社会科技进步呼吁的政府职能现代化
在社会科技进步和分工不断细化的今天，法治政府建设更加要求突出政府机关专注于执法监督管理职能。因此就需要对于卫生检疫—建立在科学风险评估基础上的行政执法活动的各个环节进行本质分析，对执法行为以外的，包括科学评估等环节从行政机关的直接活动中进行分离，实现管放结合，体现行政机关执法监督的本质属性。
2 市场力量进一步参与口岸公共卫生事业的合理性
2.1 市场参与有其积极的历史示范
“党的十五大明确提出要积极探索公有制实现的多种形式，对非公有制经济应当继续鼓励”[2]。多年来， 卫生检疫机关积极落实中央“政事分开、政企分开”的精神理念，实现了监督与卫生处理、旅行保健等方面的分开，形成了执法监督与服务经营的初步现代政法机关格局。多年来的实践证明，无论是从构建现代政府还是从口岸卫生检疫事业的发展，市场机制的应用都起到了积极的促进作用。事实上，“发达国家的卫生检疫，除由少数检疫官对检疫对象进行检查监督外，其他的医疗卫生服务都由医疗急救中心或协会以及消杀灭服务公司去完成”[1]。
2.2 市场参与有其必为的时代意义
当前十八大三中全会提出全面深化改革后，国境卫生检疫事业同样面临着遵循“市场配置资源的决定作用”，顺应简政放权的时代命题。因此，紧跟社会科技不断发展的脚步，在进一步厘清卫生检疫的内涵，界定清楚属于政府执法监督的本职工作的基础上，放宽社会技术力量的准入范围和门槛，深入改革监管机制，将包括出入境交通工具、货物、人员的合格评估与后续技术处置及卫生服务等方面的职能交由市场中通过相应考评、认证的专业技术服务机构来承担。如此，既增加了口岸公共卫生事业的参与力量、扩大了关注公共卫生风险的社会氛围、客观上形成促进口岸公共卫生风险防控技术力量发展的竞争机制，同时也是卫生检疫事业在深化改革的浪潮中的切题之举。
2.3 市场参与有其可期的现实利益
通过取得技术资格考评、认证的市场技术服务机构参与卫生检疫行政监督执法以外的口岸公共卫生风险防控的工作环节，使卫生技术服务可自动向前延伸与向后追踪，通过其与进出境人流、物流间的市场自主行为，依据国家的国境口岸相关卫生法律法规要求，在通关之前核实入境物的卫生状况，及时处置、降低口岸公共卫生风险，又能促进通关速度的提升。此外，也将增加就业机会与技术力量存储，有效缓解日益增长的出入境人流、物流与有限的口岸公共卫生风险防控的政府人力、物力资源之间存在的压力，以及有助于在特殊情况下为开展后续追踪提供有效信息。
3 市场力量进一步参与口岸公共卫生事业的可行性
3.1 社会科技进步为市场力量参与口岸公共卫生事业提供了技术支撑
卫生检疫机关根据卫生检疫工作的实际内容，将执法监督以外的环节进行梳理，然后制定出能够保障开展相应卫生技术服务的机构的相关岗位人员能力配置与必要的仪器设备配置的管理要求，从而确保通过资格能力考核、验证的机构有能力开展相应的口岸卫生事业。而事实上，随着社会人才和社会资本的自主流动，其组建的机构完全可以在诸如口岸环境监测、疾病监测、医学媒介生物监测、出入境人员健康检查、交通工具及货物卫生状况评估、科学合理的技术处置等方面达到与政府建立的机构同等能力的水平。
3.2 法治政府建设为市场力量平等参与竞争提供公平的体制机制环境
全面深化改革要求：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”[3]。全面依法治国要求：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”[4]。随着深化改革和依法治国的不断深入，市场主体的平等地位必将体现在越来越广泛的领域。卫生检疫机关通过将执法监督与涉及突发事件、核生化可能涉恐怖事件等公共安全的领域以外的技术服务领域对市场开放，形成小政府与大市场的格局，以 “权力清单”与“责任清单”的新治理模式，体现出在深化改革中浪潮中法治政府建设的要求，从而为市场力量参与口岸公共卫生事业提供公平的外部环境。
3.3 执法监管与开放服务并重保障口岸卫生安全与通关高效快捷
毫无疑问，在执法监督管理以外的诸多环节向市场开放、提高卫生技术服务的覆盖面和通关的便捷性并非卫生检疫机关就此放任不管。相反，需要强调的是国境卫生检疫机关要更加突出卫生检疫的公共属性，通过更加严格监管，对涉及突发事件、核生化及可能涉恐怖事件等公共安全领域的敏感事件作出更加高效有力的反应；对市场机制的引入和市场环境的监管做出更加贴切的规定，对参与进来的市场技术服务机构做好定期考核与能力验证以及责任追查，使市场力量既为行政执法提供客观有效性支持，也为促进技术服务质效的不断优化形成竞争发展机制。从而达到监管与开放并重、执法与服务并行，实现“管住一头、放开一片”，更好地兼顾到通关快捷要求与口岸卫生安全的需要。
4 建议
4.1 加强法律法规支撑体系建设
根据时代发展的形势变化、口岸公共卫生风险管理的实际特色与社会技术含量进步的情况，对公共卫生风险因素分类研判、管理，以明确公共卫生风险防控主体责任落实为关键点，对现有的国境卫生检疫法律、法规、条令条例（总局令）等不同法律层级，进行从易到难的体系化的科学解释与修订，推动建立、完善能体现出国际卫生条例（2005）要求并能覆盖口岸公共卫生风险防控新形势需要的国境卫生检疫法律法规体系，设计好与传染病防治法体系、环境保护法律体系以及反恐怖法律法规的有效衔接，对卫生检疫机关自身的法定职能进行重新梳理、确定，突出卫生检疫行政机关的自身的核心职能；以确定口岸公共卫生风险防控的体制机制为纽带，形成有行政机关、行政相对人、技术评估及服务方等多元参与的口岸公共卫生风险治理体系模式。
4.2 加强制度模式与资金供应保障
在有法律法规保障支持的基础上，按照“权力清单”思维，在涉及行政及法律监督以外的环节，行政机关通过对市场技术服务机构的能力考评与验证，对技术服务机构出具的关于出入境人员、货物交通工具的卫生风险评估报告予以认可，继而采取相应的行政决定，亦可直接对评估报告进行实地实物检疫查验，进行采纳或否决报告，并对出入境货物、人员和交通工具作出对应的处置决定，再由卫生技术服务机构进行实施技术处理。建立明确从业人员响应应急动员的义务与给予立功奖励表彰的制度，强化与口岸政府机关间日常防控与应急响应的分工合作机制。建立由中央政府与地方政府公共卫生风险防控专项经费和口岸运营者配套相应资金的资金来源保障制度，形成政府购买服务补贴与卫生技术机构对出入境具体工具、货物人员实施卫生技术服务盈利相结合的方式，形成在技术服务机构既有公益经费补贴，又有自主服务收益的经营模式，保障卫生技术服务机构运营盈利。
4.3 加强基础设施建设
以口岸核心能力持续建设为契机，推动卫生港口建设，加强与地方政府及相关单位联动机制，共同推动口岸区域中心医学病媒微生物实验室、理化实验室建设与查验场站标准化建设。突出基础设施的公益性，公开承担面向技术服务机构的公益性的检测、验证内容。建立起口岸公共卫生风险大数据共享网络平台，涵盖接收世界各地的传染病、核污染、生化事件的数据库，建立起必要的核、生、化处置贮备库存。同时配备好现代信息技术装备，保障现场检疫查验、执法监督的取证、留存、适时数据传输需要，在创造快捷有效通关服务的同时也保障检疫查验执法有据、有力。
4.4 加强人才队伍建设
根据口岸的特点和业务量的不同，按照合适的岗位职责特点和业务比例配好卫生检疫机关的监督执法人员岗位设置，从人员岗位精细化建设（制定一系列的网络与现实理论与技能培训）的基础上逐步推动一专多能建设。督导卫生技术服务机构按照开展相应业务的管理规定需要，配备相应技术人员，加强行业内的技术、业务培训研讨交流等，对已在媒介生物、化工医药、辐射环保等方面内容的已取得相应主管部门认证的技术资格予以认可，同时加强继续教育与定期的能力提升验证。
随着全面深化改革的不断推进，市场主体地位的进一步完善，口岸卫生主管当局积极主动的作为，鼓励引导市场力量参与口岸公共卫生事业，既有助于缓解卫生检疫监督与高效安全通关之间的现实矛盾，也必将有力地促进口岸通关环境向高效、安全、人性化迈进。
[参考文献]
[1] 吴少军，石茂均.卫生检疫政企分开势在必行[J]. 中国卫生，1998（1）：22-23.
[2] 田宗庆，朱本美.股份制管理形式在口岸卫生服务中心的适用[J].中国卫生，1998（1）：13.
[3] 十八届三中全会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[G].
[4] 十八届四中全会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G].
（收稿日期：2015-10-17）
