黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度的瓶颈及成因
[摘 要] 目前，黑龙江省城乡居民养老保险制度进入初步探索与发展阶段。人口老龄化问题日益加重、城乡养老保险待遇水平存在差异以及统筹制度衔接不顺畅等问题，成为黑龙江省城乡养老保险统筹制度的瓶颈。黑龙江省应结合自身发展情况，发展制度顶层设计，建立多层次保障体系，明确政府在制度中的主要责任，完善城乡居民养老保险的衔接机制，从而真正实现城乡一体化。
[关键词] 黑龙江省；城乡养老保险；统筹制度；瓶颈；成因
[中图分类号] F840.612 [文献标识码] B
一、黑龙江省城乡养老保险统筹制度的现状
2011年黑龙江政府召开全省城镇居民社会养老保险试点暨新农保试点工作会议，决定在59个县区启动第三批新农保试点，覆盖农村居民70%以上。黑龙江省第三批试点工作开启后，共计157.85万农村人口积极参保。为贯彻落实《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）精神，提高黑龙江省城乡居民养老保险待遇水平，由人社部门和财政部门共同做好调整城乡居民养老保险政府补贴标准的相关工作，合并原新农保和城居保基金的财政专户、收入户和支出户，按照比例配置资金，确保此项工作顺利实施。由此黑龙江省城乡居民养老保险制度进入初步探索与发展阶段。黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度实施的具体内容如表1所示：
表1黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度实施的具体内容
二、黑龙江省城乡养老保险统筹制度的瓶颈
（一）人口老龄化问题日益加重
黑龙江省人口老龄化发展速度低于全国平均水平，但也于2005年进入人口老龄化，老龄化率达到7.58%，比当时全国老龄化水平低1.49个百分点。2010年第六次人口普查时，黑龙江省65岁及以上的人口为31.88万人，占8.32%。同2000年第五次人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升了2.9个百分点。黑龙江省老年人抚养比由1985年的5.9%上升至2010年的10.4%，期间虽有所波动，但总体趋势是稳步上升的，使劳动力人口负担加重。黑龙江省近几年老年人口情况如表2所示：
表2 黑龙江省2011年-2014年老年人口情况统计
资料来源：2011年-2014年黑龙江省统计年鉴
（二）城乡养老保险待遇水平存在差异
城乡的区域性分割严重阻碍了黑龙江省的城乡居民养老保险统筹制度的发展。2014年，黑龙江省城镇职工平均工资为38174.4元/年，即3181.2元/月。而2014年黑龙江省城镇职工基本养老保险待遇为1914元/月，基本养老保险制度的实际替代率为46%。在《2014年黑龙江省人力资源和社会保障发展公报》显示，2014年全年共有972.5万城乡居民领取了养老金，支出约为219.70亿元，全年人均领取养老金约为1647元，折合成每人每月187元。城乡养老保险待遇水平上存在严重的非均等化。新农保政策是在2008年才出台，在此之前的老农保仅有个人账户一项，这造成了很多参加老农保的退休老人每月只能领取几十元的养老金。同时，城镇居民可以在退休后享受到经济发展的成果，而农村居民却缺乏财政的有力支撑，无法调整待遇水平的发展，这严重影响了农村居民参保的积极性，不利于统筹工作的发展。
（三）城乡居民养老保险统筹制度衔接不顺畅
2012年8月国家审计署的“审计结果”中提出，截止2011年底，112.42万人重复参加新型农村养老保险或城镇居民社会养老保险。黑龙江省2013年清理重复参保2314人，2014年清理重复参保1289人。黑龙江省每年外出务工人员有100多万人，大多为跨省务工，每年将近有2000多人从外省转回社保。由于黑龙江省目前城乡居民养老保险统筹制度衔接的不统一以及保障水平不一致，外出务工时已参加了城镇居民养老保险的人员在返乡办理省外养老保险转移时，却只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，影响了待遇的发放水平。城乡居民养老保险制度各自为政，随着外界条件的变化致使制度规范性、稳定性和长期性欠缺，严重制约着全体城乡居民的基本养老保险制度的推进。
三、瓶颈产生的原因
（一）统筹制度的碎片化
我国城乡居民养老保险统筹制度的改革是先以地方进行试点，后在全国范围内建立统筹制度。这种发展方式虽避免了过多的失误，但试点毕竟是在小范围的基础上进行的，在发展的过程中是缺乏系统性。在地方试点进行，地方利益基本形成，但在全国进行系统规范又会变的十分困难。2009年黑龙江省提出城乡养老保险统筹制度至今，部分地区也未能与市区进行统筹一致。受“碎片化”的影响，导致不同参保群体、不同地区之间还存在着复杂的关系。使城乡养老保险统筹制度面临着公平与效率的问题。这种制度的“碎片化”会给黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度的发展造成内在约束。
（二）城乡间的二元体制
我国城乡养老保险制度的发展是建立在基本国情的基础之上，长期的城乡二元体制阻碍了城乡居民养老保险统筹制度的发展。城乡养老保险统筹一直坚持“分类实施”，“试点先行”的思想进行。统筹制度坚持城市与农村分类发展，由“农村-农业”和“城市-工业”的系统构成了城乡二元经济结构，形成了不同身份类别的城乡养老保险制度。受二元体制影响，经济发展与收入差距拉大的矛盾将更加突出，城乡间基本养老保险水平差异也随之加大，对统筹城乡养老保险制度建设是长期的考验。
（三）管理体制的不顺
社会保险制度发展确保了经济社会的发展，社会保险项目随着社会制度的不断完善而越来越多。由于经办体制的不顺导致城乡养老保险统筹矛盾日益突出。一是监管办不分离容易导致政府寻租。由于黑龙江省城乡养老保险统筹制度是由市县自行管理，市县政府为了获得更多的财政补贴而虚报养老保险的参保人数。同时，城乡养老保险统筹制度的经办、监管是由县政府完成，为了完成基金的保值增值，负责机构与负责人员为了谋取私利容易产生挪用基金的危险。二是城乡居民养老保险管理效率有待提高。城乡居民养老保险统筹制度采取完全依托政府的管理模式，在制度运行的过程中存在一系列的问题。
四、完善黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度的政策建议
（一）发展制度顶层设计，建立多层次保障体系
多层次养老保险制度的建立，要坚持公平与效益相结合，权利与义务相统一。黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度的发展方向是要打破身份与区域的限制，进行城乡间合理的统筹规划与层次建设。首先应明确城乡养老保险统筹制度的目标，然后从全局出发，进行制度上的优化。黑龙江省在现有养老保险制度框架下，建立多层次养老保险制度的基本思路是：通过结构调整，逐步从“统账结合、混账管理”的“部分积累制”模式过渡到包括基础养老金制度、个人账户养老金制度（即强制性企业年金）、自愿性企业年金制度、个人储蓄性保险在内的多层次养老保险体系。
（二）明确政府在制度中的主要责任
政府主导决定了社会保障制度的发展，要建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的城乡居民养老保险统筹制度是离不开政府的积极主导。在统筹过程中政府的责任主要包括以下几个方面：第一，扩大参保范围。在城乡居民养老保险统筹制度建设当中，政府应明确城镇居民及农村居民的参保条件，着重注意经济欠发达地区的城乡居民养老保险的统筹建设，按照相关规定对参保对象进行合理整合，从而扩大参保范围。第二，加强监管责任。政府应遵循监管和运行原则，保证统筹工作能够正常、健康运行。黑龙江省可根据自身实际情况设立社会保障监管部门，通过监管机制的运行，来防止发生城乡居民养老保险基金贪污和挪用现象，将有损基金运营的违法犯罪行为扼杀在摇篮里。
（三）完善城乡居民养老保险的衔接机制
2014年黑龙江省初步建立城乡居民养老保险统筹制度，这一制度的形成意味着黑龙江省己初步打破了城乡二元的结构，但是养老保险城乡统筹工作任重道远。应当补充相关规定：对新型农村居民养老保险和城镇居民基本养老保险中不一致的地方进行纠正，从而保持政策的连贯性和一致性。将城乡居民养老保险金待遇进行调整。
[参 考 文 献]
[1]杨锡明.稳步推进养老保险经办服务一体化建设[J].商界论坛，2012（7）
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[3]陈建梅，王锡锐.统筹城乡居民养老保险体系的路径选择综述[J].农场经济管理，2013（10）
[4]王石生.关于新型农村养老保险问题的研讨综述[J].经济研究参考，2014（1）
[5]国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[R].国发[2014]8号
[责任编辑：王凤娟]
