事业单位改革:如何端平这碗水

　　编者按：
　　从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起，中国特有的“事业单位”改革已经走过了19年历程。据悉，日前，决策层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定：2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制……时间表吸引了各方广泛关注，它不仅关系着4000多万“事业人”的命运，同样是中国社会体制改革富有深远意义的一步。本刊将关注事业单位改革的过去、现在和未来，分析解读改革的具体措施，以飨读者。
　　
　　日前，决策层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。这项涉及包括离退休人员在内的4000万“事业人”的改革，终于正式启动。
　　中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授说：“经过了长期的酝酿、准备、调整，国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”
　　背景：社会事业发展相对滞后
　　有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生，相当比例的传媒、体育、文化等公共服务事业，各种社团群团组织都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。这就意味着事业单位改革将涉及最广泛的阶层和行业。
　　来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。
　　有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。
　　据了解，此次事业单位分类改革的总体目标是：到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
　　改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
　　来自高层的信息显示，今后5年事业单位改革的阶段性目标是，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。
　　内部公平：编制，一条看不见的分割线
　　吴奕在上海一家媒体工作已有12年，但一直是编外人员。“进不了编制内，就永远是‘二等公民’，收入差一大截，别人有的福利待遇我们都没有。”
　　吴奕年收入约为2万元，同样岗位编制内员工按职称不同，年收入5万～7万元不等。每月的饭贴、车贴，编制内员工是编制外的一倍，每年的高温费、安全奖也要高出不少。编制内员工每月有洗理费200元，编制外员工不享受。编制外员工也没有带薪休假。
　　吴奕知道法律规定“同工同酬”，但不敢向单位提出要求，因为担心失去工作，毕竟在事业单位稳定而体面，为外人所羡慕。
　　员工分为编制内外，这种状况在事业单位普遍存在，法院、检察院、媒体、学校、医院、科研院所……有的事业单位，编制外员工数量甚至超过编制内员工，承担着主要的业务工作。
　　但是，干得再多、再好，如果没有编制，其处境还是非常尴尬，通常和编制内员工没法比。收入差距是一方面，此外还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如社会保障、落户口，评职称、向上发展也往往得不到平等的机会。
　　对此，编制外员工怨言颇多，事业单位管理方也有难处。
　　一个编制，意味着一份财政拨款。一个事业单位有多少编制，不是单位本身能决定的，每增加一个都要花很大工夫。何况，目前各级编制部门对事业编制的总原则是“精简”，这就意味着事业单位如果没有大的职能变化，扩编几乎不可能。
　　还有一些事业单位干脆通过大量招聘编制外员工来控制用工成本，用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员，即使有了新的编制，其编外员工也很难转正。
　　中国以往的事业单位改革没有从全方位推进分类开始，而是首先从人事制度改革起步。在人事制度改革的同时，有些该走向市场的开始走向市场，比如新闻出版事业，部分实行了企业化、市场化和集团化；但有些本该走向公益化的却举步维艰，比如医疗事业的过度市场化问题，在医疗体制改革过程中，一直没有迈出像样的步子。
　　同时，一些已经开始走向市场化的事业单位，按照人事制度改革也定岗定级定编，分配制度又走回按照职称、级别分配的老路上来。同时，本来应该市场化的，岗位编制就应该按照市场需求来调节，结果因为编制限制，导致在编不在编的，收入差异悬殊，违背多劳多得和同工同酬原则。
　　外部公平：明显落差引发社会不公
　　在这一次事业单位改革周期之中，将现有事业单位进行分类被认为是改革的前提。分类改革的内容是：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。
　　从分类改革便可以看得出事业单位原有的横跨政府(行政职能)、市场(生产经营)和社会(公益服务)三大领域的特殊属性，如此一个 “全能体制”决定了事业单位往往具有着“一脚门里、一脚门外”的从容身份，也决定了自身在面对社会上其他单位时的巨大相对优势。
　　事业单位职工超出其他社会成员的待遇优势，其明显的落差一直深受诟病。
　　2010年，北京理工大学教授胡星斗向全国人大递交了一份《对歧视性、多轨制的社会保障制度进行违宪审查的建议》，他认为，我国的社会保障制度分4个等级，第一等级是官员、公务员和部分事业单位人员，享受优越的财政拨款的养老、公费医疗甚至公费疗养；第二等级是一般城市职工，企业和个人各缴一部分保险费用，个人账户加社会统筹；第三等级是城市无固定工作的居民，购买商业保险；第四等级是农村人口，参加低层次的农村养老与合作医疗。
　　我们面临的严峻形势是：目前中国农村有40%至60%的人看不起病；在中西部地区，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。据第三次国家卫生服务调查显示，城市居民中没有任何医疗保险的占44.8%，农村有79.1%的人没有任何医疗保险。而在今天的中国，公务员、事业单位人员不用缴费即可直接享受高额养老待遇，老无所忧；企业职工缴费额度为全球最高，却只能领到勉强够温饱的退休金；农民(农民工)则几乎没有制度上的养老保险。
　　
　　思路：“甩掉两头，留下中间（中坚）”
　　强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。
　　在国家行政学院教授宋世明看来，事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、留下中间（中坚）”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。
　　“行政的归行政，市场的归市场”，宋世明说，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。
　　作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象。
　　公益分类 ：叫停义务教育择校费
　　被留下的“中坚”，也进行了细分。据了解，此次改革部署又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服务的事业单位划分为两类。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
　　“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的。”汪玉凯说，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障的，不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。以前经常说的教育产业化，这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的，长期不治的义务教育阶段‘择校费’应被叫停”。
　　汪玉凯指出，高校、职业教育、综合医院等，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。
　　 提升改造：一切为了公益服务
　　“‘留下中坚’也并不是原封不动地留下，而是要对从事公益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造。”宋世明分析，这其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强监督等若干“重塑”项目，“这一系列改革，无不是为了强化事业单位的公益属性”。
　　“重塑”项目中最引人注目的，是社保制度的改革。据悉，高层要求是完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。
　　事业单位工作人员基本养老保险实施社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部计入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。
　　实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。此外，还将建立事业单位工作人员职业年金制度。
　　“可以看出，未来的公益服务新格局将为公众提供广覆盖、多层次的公益服务”，汪玉凯说，事业单位改革并不是单纯地减少数量和人员，经过剥离、重塑后的事业单位，在未来发展中质量将提升，数量也会调整和增加，“一切服从于人民群众对于公益服务的需要”。
　　事业单位的弊病很大程度就是改革不彻底的结果，如果这次仅仅是改，而不是改彻底，那么不过是又将陷入一轮换汤不换药的循环。但是目前来看，此次改革，目标清晰，重点在于回归事业单位的公益和服务属性，与“十二五”时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题相呼应，以与“民富”战略相吻合，切合民众的呼声。有了明确的方向，就需要具体的实际行动。我们期待这场涉及超过126万个机构，4000余万人利益的改革完美开局。
　　难点：行政性和经营性事业单位如何“剥离”
　　动力：现实诉求呼唤公益属性回归
　　几个月前，应届毕业生小琳在网上看到了某厅局级部门下属事业单位的招聘公告。在连续通过笔试、面试、体检、政审和公示环节后，小琳将正式成为4000万“事业人”之一。
　　2002年起，像小琳这样通过应聘进入事业单位已渐成常态。人社部今年年初表示，目前全国事业单位聘用合同签订率已达90%。但在人事制度等单项改革取得突破的同时，缺乏国家层面的统一规划仍制约着事业单位改革整体进展。日前，国务院下发的分类推进事业单位改革的指导意见，成为我国第一个统领事业单位改革进程的宏观部署。
　　“为什么现在需要聚焦顶层设计的指导意见？”中国人事科学研究院院长吴江表示，由于在长期的改革过程中，一些公共服务产品过度市场化，如部分医院、学校出现乱收费现象，亟须国家在宏观层面予以规范，强化公共事业单位的公益属性。
　　汪玉凯认为，只有当改革实现整体推进时，各单项变革才可能冲破现有利益格局，体现政策设计初衷。
　　由于历史原因，事业单位的功能定位含混，出现政事不分、管办合一、事企融合，结果造成资源配置不合理、公共服务供给不足、工作效率低下等问题。在未来的改革方案中，强化事业单位的公益属性将成为主导理念。按照规划，行政性和经营性事业单位的“剥离”过程将在5年内完成。
　　“过去的19年，主要推进了事业单位的社会化改革，由政府包揽转变为以公有制为主体、多种所有制事业单位并存；从业人员身份也实现由公职人员向职员的转化。”吴江认为，各地的基层改革已十分活跃，这些实践经验为制定宏观政策提供了丰富案例，所以现在才有把握推出指导意见。
　　汪玉凯指出，当不同的改革模式在各地遍地开花之时，如果缺乏国家层面的整体部署，有可能进一步忽视事业单位的公益性，“提升公益服务水平、满足人民群众需求，是事业单位改革的出发点和落脚点”。
　　据吴江分析，事业单位改革的动力来自内外两个方面：从外部环境看，社会公众对于解决就业难、看病贵及提升社保水平等方面的现实诉求，迫使事业单位必须通过改革来满足公众；从内部机制看，事业单位的广大知识分子和技术人员也希望获得与付出相匹配的回报，不能“干好干坏一个样”。
　　在经营性事业单位改制方面，出版业已率先踏出了一条路。截至2010年年底，177家中央经营性出版社中，除一家停退外，其余都换上了“企业身份证”。至此，包括地方出版社、高校出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。
　　“由于出版社自身具有较强的经营目的，目前来看转制成效良好，可以成为接下来经营性事业单位实现‘剥离’的范例。”汪玉凯说。
　　瓶颈：收入分配“双轨制”如何破解
　　“工资虽然不高，但收入可以很高。”在小琳看来，除了一毕业就可以端起不会被打碎的“铁饭碗”外，事业单位最吸引她的还有逢年过节的“灰色收入”。
　　2010年全面实施的绩效工资改革，其中一个目的即严肃事业单位分配纪律。从政策设计看，将津贴发放状态从无序状变为有序，符合社会对事业单位收入分配管理的期待；但在实施过程中，却仍无法杜绝红包、购物卡等“后门收入”不绝的状况，这甚至成为吸引年轻人投奔事业单位的优势之一。
　　公立事业单位养老保障制度变革也遭遇困境。2008年年底，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点，但由于该方案大幅下调相关人员的退休养老待遇，实施效果并不佳。
　　“现在多数事业单位退休人员拿的是退休金，今后改革的方向是，事业单位人员要全部参加基本养老保险。”吴江介绍，中间会有一个“老人老办法、新人新制度”的过渡期，保证“老人”养老待遇不下降，“新人”按照规定缴纳社会保险；除基本养老保险外，一些事业单位还可通过职业年金的方式加以补充，以解决目前备受诟病的退休待遇“双轨制”。
　　改革无疑牵动了4000万“事业人”的切身利益。除此之外，在分类改革逐步“剥离”非公益性事业单位的过程中，也将有错综复杂的角力。
　　“事业单位分类改革难在如何‘剥离’。”汪玉凯说，对于行政性事业单位而言，虽然内部反对被划入行政机构的声音几乎不存在，但划归行政系统的标准及如何避免造成行政机构臃肿化，却是改革难点所在；对于经营性事业单位来说，如何公平对待在工作期间面临改革的“中人”利益，需要决策者权衡利弊、公平应对。
　　在“剥离”后被保留下来的公益性事业单位中，仍然牵涉利益分配问题。“比如，一些地区义务教育阶段的学校还在收取择校费，当被划归到纯公益性事业单位之后，还应不应该继续收取？这笔费用要如何处置？又如，对于准公益性事业单位，在允许其保留市场机制的同时，如何规范其整体非营利性定位，也亟待决策者厘清。”汪玉凯说。