“一案三制”:学校突发事件应急管理的治本之策

　　2010年3月至5月，在短短50天内，我国连续发生了6起学校安全恶性事件，脆弱生命的消逝给人们心理上带来的阴霾尚未散尽，新疆阿克苏第五小学发生的重大踩踏事件又在临近岁末之际再次敲响了学校安全的警钟。这一系列事件在填满人们痛苦记忆的同时也迫使我们认真反思当前在学校安全上存在的问题。
　　
　　这些事件在去年如此集中和持续地爆发，我们在整个学校突发事件应急管理中到底缺少了什么？毋庸置疑，只有建立一套完善的、着眼于长效治理的学校突发事件应急管理体系才是最大限度保障校园安全的治本之策。
　　 “一案三制”（即应急预案，应急管理体制、机制和法制）是我国应急管理体系的核心和基本框架，它是一个由4个不同维度共同构成的综合制度体系，其中体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提。在近年来接连发生的诸如雪灾、地震等众多突发事件中，这一相对完备的、科学的和可行的制度体系在事件的应对管理中发挥了重大的制度保障作用。作为我国突发事件应急管理的“治本之策”，这一制度体系也能为学校突发事件应急管理问题的解决提供必要的借鉴。
　　从系统论的角度看，学校相关问题的解决必然与社会问题的解决相统一。从事件类型的角度看，学校突发事件包含于国家突发事件类型体系之内。从实效性的角度看，“一案三制”体系在实践中的成功运行为其在子领域的“适用”提供了适度的正当性。从方法论的角度看，“一案三制”的科学体系架构对于学校突发事件应急管理具有借鉴性。在学校突发事件应急管理问题上，可以对“一案三制”这一制度体系进行适当的“移植”（至少在核心理念和体系结构上），但同时应当注意融入本领域的特殊性以及规避和解决“一案三制”体系在实践中遇到的问题，即建立学校突发事件应急管理“一案三制”体系。
　　与国家突发事件应急管理“一案三制”体系类似，学校突发事件应急管理“一案三制”体系也包括从体制、机制、法制到预案这一完整的阶梯状制度序列。具体而言：
　　一是关于学校突发事件应急管理体制。应当明确的是，在当前社会多元治理的大背景下，学校不是唯一的管理者和应对者。一个有效的学校突发事件应急管理体制应当是以学校为中心，并分别在纵向和横向上向外延伸的十字形架构。所谓纵向即从上到下的各级教育系统，而横向则指与学校同属社会治理主体的组织和个人。只有建立起这样的“大应急管理体制”，形成学校系统内外的有效互动网络，才能使学校应急管理的各项功能真正得以发挥。此外，在学校突发事件应急管理过程中，除了应明确各机构的分工、职能、责任外，在权力配置上，还应慎重考虑在某些危急状态下对部分应急管理主体的必要法律授权，从而避免出现危急时刻“无权不能为”的尴尬情形。
　　二是关于学校突发事件应急管理机制。除了应切实落实传统“三段论”（即事前、事中、事后）所要求的各项内容外，还应注意两方面的问题：一方面是形成事前阶段的责任追究制度，另一方面是处理好事件相关人员（尤其是学生）的权利保护问题。突发事件发生后，应急管理主体的紧急处置权可能与相关人员的权利发生冲突，因此必须注意加强对相关人员的权利保护。
　　三是关于学校突发事件应急管理法制。总体而言，我国当前在学校突发事件应急管理领域的法律规范相对缺失、规范性文件规定零散且层级不高，尚未形成对该领域整体性、全面性和系统性的法律保障。就学校突发事件应急管理而言，无论是否专门制定法律，对已有法律规范的梳理、整合、查漏补缺以及在此基础上的初步规范化是当前亟须展开的工作。
　　四是关于学校突发事件应急管理预案。虽然当前我国各级各类学校都已基本制定，但这些预案大多互相抄袭、内容空洞，缺乏可操作性，而且基本上都是制定之后束之高阁、“备而不用”，这不仅有违制定预案的本意，而且也间接加剧了校园突发事件事态的严重性。因此，有必要在相关立法中对预案的评估和演练予以强制规定，通过适度的立法强制促进评估和演练的常态化，提升其实效性。
　　由此可见，与国家突发事件应急管理“一案三制”体系相比，学校突发事件应急管理“一案三制”体系有其自身的特殊性。同样由体制、机制、法制、预案构成的这一密不可分、相互作用的制度体系在各自领域也都有自身的制度特色和要求。可以说，这一基于学校突发事件应急管理特殊性而构建的制度体系实际上构成了我国学校突发事件应急管理的治本之策。还应注意的是，这一制度体系并非是一个封闭的体系，随着学校突发事件应急管理实践的丰富，一些新颖的、进步的、颇具实效性的应急管理方法和措施还将被逐步纳入。
　　一个社会有问题并不可怕，可怕的是缺乏消化问题、改进制度的决心和勇气。面对令人痛心的校园突发事件，我们需要的并不仅仅是有关机关的“紧急通报”、媒体的报道和公众的哀悼，着眼于长效治理的学校突发事件应急管理制度体系的建立才是对逝者、伤者的最好慰藉。
　　（作者系中国人民大学博士研究生）