论村民自主权与民主权利

摘要：《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民享有自主权、选举权与被选举权、管理权、决策权、监督权、知情权、反映权、建议权等作了规定，村民们如何去行使这些权利，当前在行使这些权利中有何困难，如何来克服这些困难，文章在这方面作了初浅的探讨，建设民主法治国家，基层民主是基础性工作，希望法律人士在这方面作更多研究。

关键词：村民自治 村务公开 选择权 知情权 流动票箱

一、自主权和民主权利是社会发展规律揭示的权利

民主、法治、人权是人类共同的政治理想，也是《中华人民共和国宪法》确立的民主与法制建设的基本原则。自人类社会进入近、现代以来，民主作为一种政治价值已逐步得到普世认同，实行民主已成为世界性潮流。在现代民主和法治国家，民主权利是公民基本权利的重要组成部分。不断丰富公民民主权利的内容，拓展民主权利的范围，创新民主权利的实现形式，完善民主权利的保障制度，是当代世界各国政治发展、法治建设和人权保障中面临的共同任务。民主的精髓在于人民主权，公民民主权利的内容是人民主权的具体表现，保障人民民主权利是国家确认和践行人民主权原则的必然要求。

所谓村民自主权，也为村民自治权，即由村民依法办理自己的事情，通俗的说就是村民自己事情自己作主的权利，举例说：村民是在村里务农还是外出打工或者是去经商，完全由村民自己作主；村民选择务农的话，地里种什么庄稼，什么时候种，什么时候收，完全由自己做主；选择外出打工的话，到什么地方打工，做什么工种，到什么样的工厂工作完全由自己作主；选择经商的话，做什么生意，在什么地方做，该怎样做，也完全由自己作主。这种自己作主也包括排除他人强制、干涉的权利。当然，这种自主是依法的自主，并非是脱离法律约束的随心所欲的自主。

所谓村民民主权利，就是村民参与村内社会事务、管理村社会事务，决定村内社会事务的权利及参与国家有关社会事务、管理有关国家社会事务，决定有关国家社会事务的权利。民主权利包括选举权与被选举权、管理权、决策权、监督权、知情权、建议权、批评权、申请权，申诉权、举报权、反映权等等。

自主权与民主权利是由人的社会属性所决定的，是人性、以人为本的科学体现，是人类社会发展客观规律揭示的权利，所以这种权利是天生的，神圣的，任何企图扼杀、抑制的势力都将会成为人民的敌对势力。

二、村民自主权与民主权利的关系

首先，村民的自主权本身就包涵了民主权，村民的自主权可以决定村民本人是否行使村民民主权利，也就是说，村民既可以选择放弃他的民主权利，也可以选择行使他的民主权利；其次，村民在自主权的行使中因受到客观条件和人的社会属性的制约势必影响到其他一些权利，比方说，村民选择长期外出打工，那么你的承包地按有关村规民约的规定，就必须由村集体安排流转，而不是任由你选择抛荒，你如果在外地取得有关职工的社会保险待遇，那你在本村村集体成员的资格待遇就有可能按有关政策和村规民约被取消；第三，村民民主权的行使，可以使村民自主权更利“己”，人们“作主”自己的事情，当然是要考虑自己的利益，其作出的选择总是希望自己有更高的收入，更好的环境，更高的声誉，更优越的条件，更辉煌的发展前景，村民选择参与村内社会事务、管理村内社会事务，讨论决定村内社会事务，许多的“己”从“己”的利益出发，作出对“己”有利的决定，有的可以成为村规民约，有的则可以决定实质的实体利益，而这种决定，无疑给村民的自主权带来极大的实惠，民主权也包括知情权，行使知情权，了解村内的村务，使自主的选择更合理，更科学，更符合村民自身的最大利益。

三、村民自主权与民主权的法律保障

我们中国作为世界上最大的发展中国家，虽保持中国特色，但同样提倡文明政治，如同经济接轨于世界经济一样，政治同样会接轨于世界政治。在城市化进程中，虽城镇人口比例不断上升，2011年12月，中国社科院蓝皮书报告，中国城镇人口占总人口的比重将超过50%。这是中国历史上城镇人口第一次超过乡村人口。但农村户籍人口仍占多数，农村的文明政治建设仍应重视，近些年来，应该说在这方面是卓有成就的。

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过首部《中华人民共和国村民委员会组织法》，在法律上确立了村民自治的原则，这是法律对村民自主权的肯定。嗣后我们农村村民依据这部法律，依法行使自主权与民主权利，通过多年实践，使广大村民逐步认识了法律赋予自己的这种权利，同时开始珍惜这种权利，并有意识地行使这种权利，可以说这种权利已在村民心中发芽、生根并开花结果，也正是这种村民权利意识的觉醒，大幅度地推动了新中国的民主进程。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第十一条又规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因而每三年一届的村民委员会换届选举，可以说是村民们政治生活中的头等大事，在这项头等大事中，村民们充分地行使了自主权与民主权利，他们以前所未有的热情与积极态度，投入到选举与被选举当中去，在这里他们尝到货真价实的自主与民主的滋味。为规范程序、完善制度，主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行进一步细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。吴邦国委员长指出：基层群众自治制度是我国的一项重要政治制度。常委会修订的村民委员会组织法，完善了村委会选举和罢免程序，健全了民主决策、民主管理、民主监督制度，对发展农村基层民主，调动广大农民群众的积极性、主动性和创造性，促进农村改革发展稳定将发挥重要作用。

对广大村民来说新《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民自主权、民主权利的保护更为具体，更为切实可行。根据我国宪法规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，而农村村民自然是属于人民成份，但新中国成立以来，在民主权利方面，农村村民和城市居民差别很大，选举法虽经四次修正，但全国人民代表大会代表及地方各级人民大会代表名额仍以农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配，也就是说农村村民参与国家事务、管理国家事务或决策国家事务的权利只有城市居民的四分之一，只享有四分之一的投票权和表决权，有人戏称为四分之一人权，这确为农村村民政治生活的一大缺憾。2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》（第五次修正）终于改变了这多年对农村村民的不公平待遇，规定了每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，开创了我国农村村民政治生活历史的新纪元。

四、现实生活中村民自主权与民主权利行使中的问题

（一）贪腐村官侵害村民权利，村民权利被侵害，救济途径不畅问题

总的来说，现今中国的农村还是安稳的，平静的，然而在这种安稳平静的下面隐藏着各种势力的角逐，中国的农民问题，是一个老问题，我们也没有能力让村民在某个早晨全都脱离农民意识。

义乌市的农村正在掀起社会主义新农村建设高潮，旧村改造，空心村改造，在许多村庄展开，这可是村民改变农村面貌，改善居住条件，提高生活质量的大好事，然而好事多磨，总会有一些让人痛心消息传来，现举两实例：

义乌市后宅镇某村两委因挪用公款罪多人被义乌市人民法院判处有期徒刑，究其原因，据说其村主任好赌，因赌博输钱欠下巨额债务，他把目标瞄准了村内由村民筹集的用于旧村改造基础建设的巨额资金，伙同村里其他两委干部，以村里购建筑材料为名，在未经村民大会决议的情况下的，将900多万元巨款汇入一经串通好虚设的建材商店，然后由其个人领出用以偿还个人债务或个人私有企业经营。使被挪用的巨额集体资金无法追回，给村集体经济造成惨重损失，旧村改造工程也被迫搁浅，村民们在半拉子工程面前叫苦连天。

义乌市佛堂镇有一村庄经有关部门批淮，进行空心村改造，按规划，在改造区范围农户的破旧房屋分批拆除，另行安排地基建房，但哪些农户可安排第一批？哪些安排第二批？哪些第三批……事关宅基地分配方案，牵涉到村民切身利益，该村的村长、书记对建房地基安排事宜大权独揽，谁可第一批建新房全由村长、书记说了算，据说，谁要想参加旧改建新房，就得自己跑到村长、书记家里去沟通，能沟通可以分得建房地基，沟通不了的就往后挪，因村民担心得不到好的建房地基，同时也担心以后分不到建房地基，于是想建新房的村民纷纷往村长、书记家跑，当然这不是“跑官”，而是实实在在的“跑地”！其结果是第一批新房建好不久，第二批“跑地”的尚未“跑”妥，村长、书记却不见了踪影，什么原因？据说是因非国家工作人员受贿案发，村长、书记双双被拘。该村的空心村改造也被陷入僵局，可怜有的农户旧房己拆，建房地基却久久无下落。

上述两例，其村官都由村民自己选出，但他们却不为村民谋利，而是利用村官小小的职权中饱私囊，大肆侵害村民利益，害得村民苦不堪言。上述两个侵害村民权利的实例，确实是为我们的农村村民的政治生活敲响了警钟，为什么会经常发生这类事情，怎么来防范这类事情的发生，值得我们深入思考。

其实，事关村内重大事务，该如何处理，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”。第一案例中，要使用村集体的900万元巨款，根据上述法条第二项的规定，要经村民会议讨论决定方可办理；第二案例中其建房地基安排及其使用方案，属上述法条第六项的规定，也要经村民会议讨论决定方可办理。法律规定须经村民会议讨论决定方可办理的事项，村长与书记少数村官是无权决定的，在这方面法律原则上的规定是到位了，但谁来监督？怎么监督？村长、书记硬是违反法律规定擅自办理了应该由村民会议讨论决定的事项，究其实质是侵害了村民的自主权与民主权，从法理上来讲，合法权利受到侵害，应该有得到救济的途径，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽规定了村民有罢免村委会成员的权利，但这种罢免需经一定的程序，还要满法定票数才能成功，这种罢免权是村民选举权的一种派生权利，并不属村民合法权利被侵害的救济途径，村民委员会组织法第三十六条虽然规定了向法院的申请权，但申请人范围过于狭窄，仅限于村民委员会或者村民委员会成员作出的决定被侵害的村民，而且在司法意义上讲，被侵害的对象只能狭义的，村长、书记违反法律规定擅自办理了应该由村民会议讨论决定的事项其被侵害对象往往是广大村民，则是广义的对象，因此村民向法院申请要求确认其决定无效或撤销该决定的救济途径仍行不通。

（二）村官不作为问题

有村民向律师法律咨询时曾反映，义乌市佛堂镇有一村民，打算进城经商，要办一本个体工商户营业执照，而办营业执照，工商部门规定要由村委会出具计划生育证明，该村民跑到村主任家要求村主任出具计划生育证明，该村民符合计划生育要求，但村主任就是不开这个证明，印把子在他手上，凭你怎么哀求，他就是无动于衷，说到最后，村主任开口说：“我当这个村主任也不容易，怎能凭白无故地开给你证明？”像这种村官握着印把子不为村民办事的实例在农村可以说是家常便饭，作为一名法律工作者，则随时随地都会听到或碰到，这个问题看起来是小事，但任其发展，也可能会出大事，而根据现行法律，要解决这类问题，却很棘手，行政机构该作为的不作为，公民还可以根据行政诉讼法的规定提起行政诉讼，请求人民法院判令行政机关作为，对于村官的不作为，这些法律显然是无能为力了。

（三）村务不公开，反映无效果问题

村务公开，使村内每个村民都有知道村内事务的权利，这是村民的知情权，知情权属民主权的范畴，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。”第三十一条还规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”然而，就有这么一些村官视法律规定为儿戏，为图谋私利，往往喜欢暗箱操作村务。村民们因此向上级政府上反映情况，但往往是反映归反映，村官们仍是我行我素，村务依旧难公开。究其原因，农村基层政府工作对村两委有较大的依赖性，无论办什么事，村两委成员态度积极，工作就顺利，村两委成员态度消极或抵触，工作就有麻烦，甚至是不能完成任务，因此，基层政府处理村民反映情况这类事务，更多的是听从村干部如何辩解，偏听偏信的情况较为普遍，村民反映情况揭发的问题，往往被村官们私下里或饭桌上三言两语就掩盖过去了。有一个村的村民就向笔者聊起这么个事：村财务有半年多未公布了，他想知道个究竟，问村主任，村主任说他不知情，该村民认为村主任不能不知情，他就去找镇政府有关领导反映，但找这个领导时，有人告诉他这领导在某某酒店吃饭，在酒店该村民看到他要找的这个镇领导正与他们村的村主任一起吃饭，后来这村民又找这镇领导几次，凑巧得很，这位镇领导不是与他们村的村主任一起吃饭，就是同他们村的村书记一起喝酒。这位村民说，就是向政府去揭发了村官违法乱纪，政府也不会处理他们，镇领导护着他们呢！分析上述这些情况，笔者认为：当前农村村务不透明是不可小视的问题，而要纠正这个问题，仅在法律上设定村民有权反映，基层政府及其有关主管部门查证处理途径是远远不够的。

（四）贿选问题

每当村民委员会、村党支部委员会换届选举，村民们就会表现出前所未有的政治热情，然而在这轰轰烈烈的令国人陶醉政治浪潮中，也或明或暗地涌动着一股浊流。谁为当选村主任花了多少钱，谁为当选村党支部书记花了少钱，谁以多少钱买一张票？谁的票钱最多？这些话题是选举前后人们茶余饭后在村头巷尾谈论的最多的话题，这些我这里说它是浊流，但有很多村民却并不认同，有一个老村民说：我们农民在几分地里刨食，温饱不保，现在年纪大了，刨不动了，我投个票，得个几百元，人家党员那张票，能得一万元呢，我这算什么？又不是偷的、抢的。甚至还有村民认为，让想当村官的人岀钱，发给村民，这可算村民的福利，谁出的钱多选谁，理所当然。也正是这种错误认识，每次选举，都会发生一些贿选事件。

（五）流动票箱问题

流动票箱会让选民很尴尬，笔者在网络看到这么一则微博：“隆冬季节，清晨时分，在尿急中醒来，数九寒天，最怕起床尿尿，被急得无耐，也只得起身开灯，下床尿去，尿到一半，突然听到疯狂的敲门声，吓得一大跳，那另一半尿被缩回膀胱中，以为来了歹徒要抢劫，连忙关灯躲回被窝中，缩成一团，瑟瑟抖不止。疯狂的敲门声远去，但仍不敢起床，八九点左右，太阳升老高了，才像往常一样起床穿衣，好奇心趋使开门看究竟，却见门缝塞着三张空白的选民证，联想起道听途说的换届选举，才得知我们一家子被民主选举了一把，我们住在这将近十五年了，能被“民主”一把也不容易，一时心生许多慷慨，联想到清晨的担惊受怕，我真不知是哭好？还是笑好。”流动票箱曾被誉为：便民、增加投票率的高效选举好办法，据笔者了解，义乌市有一个乡镇，在选举中流动票箱票数占总票数的70%。其实，流动票箱投票形式在实质上是不尊重选民选举权的轻率投票形式，不管是村民委员会换届选举也好，人民代表换届选举也好，都是村民政治生活中的一件大事，数年一遇，作为选举组织机构或工作机构，本应作好宣传造势工作，务必使村民家喻户晓，人人知道，使村民有思想准备，让村民有时间做出充分的选择。然而流动票箱的操作却是在某个早晨甚至是深夜突然去敲村民的门，弄得村民一家鸡犬不宁，而且还要当着工作人员的面交出票来，完全丧失了投票的隐秘性，做出的投票选择往往不是出于投票者真实意愿，也难怪网民认为是“被民主了一把”；再说流动票箱因其流动属性在流动途中容易失去监控，其票数的真实性让人质疑，如上述微博所述的三张选民证，事实上并没有投票，但其票却去向不明；同时因对流动票箱监控的缺失，选票往往会被控制票箱者操控，使选举丧失公正、透明。从一个负责任、珍惜民主权利的村民角度来思考这个问题，流动票箱绝对不是什么好猫！

五、解决现实生活中村民自主权与民主权利行使中的问题的思考

要解决现实生活中村民自主权与民主权行使中存在的上述多方面的问题，笔者作了如下方面的思考：

1.为使村民在权利被村官越权侵害时得到有效救济，在法律制度层面上可作如下完善，以切实保护村民的合法权益，村民委员会组织法可以增补一条：村民委员会或村民委员会成员擅自决定依法应由村民会议讨论决定的事项，其决定无效，任何一个村民可以向人民法院申请确认该项决定无效。村民委员会或村民委员会成员的决定被确认无效的，因此使村集体或村民遭受损失的，由作决定出决定的村民委员会相关人员承担赔偿责任。

2.解决村官不作为问题，最有效的途径是明确村官职责，村民委员会组织法对村委会及其成员的职责的规定是笼统的、原则的，鉴于村民委员会是群众性自治组织，法律不便规定细化的具体的职责，因此，本人认为村民委员会及其成员细化的、具体的职责可由负有指导、支持和帮助义务的乡、镇人民政府帮助起草，并经村民大会表决通过。在法律层面上则可以补充规定：村民认为村民委员会及其成员不履行村民大会确定的职责的，村民有权请求其履行，经请求仍不履行的，村民有权向当地基层人民法院起诉，请求其履行职责。（也可以向乡、镇人民政府申诉，乡、镇人民政府收到申诉书日起三十日内应当做出其村民委员会或村民委员会成员应当履行职责或不属其职责的决定。）

3.村务公开，是村民享受自主权与民主权的前提条件，解决村务不公开问题，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定了：“村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”笔者认为，法律规定的村务公开有时限性，那么解决村务不公开问题的时限性更为突出，而且不公开村务的有关人员应该承担明确的责任，为使该三十一条更趋科学并更可操作，相应内容宜修改为：有关人民政府或者主管部门接到村民村务不公开的反映，应当在十五日内负责调查核实，并责令依法公布，同时将核实情况口头或书面告知反映情况的村民。对村务不公开负有责任的人员，应向全村村民公开作书面检讨，村民委员会成员任期内犯两次村务不公开错误的，其职务终止。

4.“贿选”与“跑官”是属同类性质根源较深的社会弊病，贿选是以财物为交换条件向选民要票从而得到“官”位，跑官则是向有权封官者贡奉财物以求得到“官”位，表面看前者似乎有利于民，但究到深处，羊毛出在羊身上，实践证明，绝大部分贿选选到的官，其贿选散出的钱财，均要在官位到手后捞回，而且收刮得更多，贿选是贪腐源动力！治理贿选，十分必要，基层政府绝不能再睁一只眼，闭一只眼了！笔者认为，治乱用重典！解决贿选问题，最有效的办法就是严肃查处，有一起查一起，有一个查一个，绝不姑息，始终保持高压势态，同时还应将村民委员会与居民委员会选举中的贿选入刑，情节严重的，也应当承担刑事责任。选民受贿，同样是违法，也应负法律责任，笔者建议，有关法律法规可作如是规定：选民在选举时收受贿赂的，其收受的贿赂应当收缴，并对其处以受贿金额三倍以上的罚款。鉴于当前村民对贿选的社会危害性认识不足，当前最迫切的是对村民的宣传教育，我认为在本轮普法宣传教育中，贿选的违法性，危害性可作为一项重要普法内容。

5.笔者在前面已提到流动票箱绝对不是什么好猫，取缔流动票箱，让选民全到固定投票点投票，保障选举的公正、公平、透明，取信于民。根据法律规定，国家选举，经费由财政划拔，多年来，我国财政收入的增长远远高于GDP的增长，经三十多年的改革开放，国力大增，完全有能力在国家选举中设立固定投票点。在村民委员会选举中，也完全有能力设立固定投票点。为牢固树立人民群众当家作主的主人翁的信念，激励广大选民的政治热情，笔者建议：国家财政可以给每位到固定投票点投票的选民一定数额（相当于数日工资）财政补助，让老百姓也吃上几顿财政饭。

中国农村的村民，也是中国公民，国家良好的政治氛围使村民的政治思想觉悟有了很大的进步，村民们更珍惜自己的自主权、民主权利，让村民们畅通无阻地行使这些合法权利，是我们法律人的一项责任，村民们，让我们共同努力吧。

作者简介：陶旭明，全国法律援助优秀律师，浙江稠州律师事务所主任；丁宝霖， 浙江稠州律师事务所高级律师。