土地整理对我国耕地保护的意义
摘要：耕地作为基础生产资料在国民经济发展中具有重要地位，尤其是在我国人口多、耕地少的基本国情下，保护耕地对社会经济可持续发展的意义更为突出。当前，我国人口、经济的快速发展以及生态环境建设的不断推进，都加大了耕地保护的压力。近年来，我国土地整理工作的开展取得了良好效果。笔者认为，在新形势下，土地整理工作的开展对我国的耕地保护具有重大意义。
关键词：土地整理；耕地保护；重要意义
中图分类号： S791.18 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.07.045
人口多、人均耕地少、耕地后备资源有限是我国的基本国情。近年来，随着人口的不断增加，工业化、城镇化进程的快速推进，以及生态建设、环境保护力度的加强，耕地保护正面临着多重压力。在这种形势下，如何做好耕地保护工作已成为当前土地管理工作亟待解决的问题之一。
1我国耕地保护的现状与面临的形势
1.1耕地保护现状
为保护好耕地，自1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》实施以来，我国制定了一系列耕地保护相关政策。如《中华人民共和国土地管理法》中规定的土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度，《中华人民共和国刑法》等法律、法规规定的耕地保护法律责任制度，《基本农田保护条例》中规定的耕地保护目标责任制度，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中规定的土地税费制度等。其中，最核心的政策为土地用途管制制度与耕地占补平衡制度。
1.1.1土地用途管制制度 《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。
在我国第二轮土地利用总体规划中（规划期为1997年～2010年），贯彻落实了土地用途管制制度，在第三轮土地利用总体规划中（规划期为2006年～2020年），进一步贯彻落实了土地用途管制制度，细化了各类土地用途区，并针对各用途区制定了差别化的管制制度，严格控制农用地转为建设用地，实现对耕地的保护。
1.1.2耕地占补平衡制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。
2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）及2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号），先后提出对非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，以及“以补定占”，形成耕地占补平衡倒逼机制，进一步强化了耕地占补平衡制度对耕地的保护。
通过各项耕地保护政策的实施，在一定程度上遏制了耕地快速减少的势头，实现了耕地占补平衡。1997年～2005年，全国年均非农建设占用耕地305万亩，而同期通过土地开发整理补充耕地数量达到年均379万亩。但从耕地保护政策的实施效果看，各项政策对耕地质量的保护和提高力度明显不足，1997年～2005年，全国灌溉水田和水浇地等优质耕地分别减少1397万亩和449万亩，而同期补充的耕地灌排设施的比例不足40%。根据《中国耕地质量等级调查于评定》结果，全国耕地质量评定为15个等别，平均等级为9.8等，等级总体偏低，按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等划分，优、高、中和低等地面积占全国耕地评定面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于平均质量等级的10～15等地占全国耕地评定面积的57%以上，并且从目前的实际情况看，耕地总体质量仍呈下降趋势。
1.2耕地保护面临的形势
1.2.1耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏 按照当前的发展速度，预计到2020年，我国人口将达到14.5亿，城镇化率将达到58%。这就意味着一方面随着人口的增加，对耕地的需求量也将不断增加，另一方面，随着城镇化水平的不断提高，还将有大量耕地转为建设用地，用于保障城镇建设的用地需求。据统计，2005年我国耕地后备资源总潜力不足2亿亩，其中，60%以上分布在水源缺乏和生态脆弱的地区，随着近年来不断开发，生态环境建设力度的不断加大，剩余可用于开发的耕地后备资源日渐匮乏，且开发难度越来越大。
1.2.2耕地总体质量不高，且呈下降趋势 目前，我国中低产田面积已占耕地总面积的70%以上，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比例很低。未来一个阶段，随着城镇化、工业化步伐的加快，还将有大量的分布于城镇周边的优质耕地将被占用，而新开发的耕地往往质量相对较低，若不加大对耕地质量提高的力度，耕地总体质量还将继续呈下降趋势。
1.2.3耕地生态环境破坏严重，环境隐患加重 生态环境的持续恶化一直是制约我国社会经济可持续发展的一个重要因素。近年来，每年都有大量的土地退化、沙化、碱化，水土流失情况也愈发严重，仅2005年，全国水土流失面积就达53.4亿亩。为保护和改善生态环境，每年都有大量的耕地需退耕还林、还草、还湖，这也是近年耕地面积锐减的主要原因之一。另外，部分地区产业用地布局分散，土地污染现象日益增多，这些都对耕地保护构成了严重威胁。
2土地整理的概念及发展情况
2.1土地整理的概念
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量和利用效率，改善区域生产、生活条件及生态环境的活动。土地整理包括农用地整理和非农用地整理。我国现阶段的土地整理主要为农用地整理，整理的主要目标是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。
2.2国外土地整理发展情况
土地整理起源于16世纪中叶的德国。从国外土地整理的发展历史看，大致经历了三个阶段：16世纪中叶至19世纪末，土地整理主要为有组织、有规划地进行地块归并、权属调整以及农业生产条件的改善，以改变由于土地私有和继承的分割导致的农用地细碎、零散的现状，推动农业向规模经营发展，提高管理效率；20世纪初至20世纪50年代，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行，其目的主要是实行新的城市规划、解决城市发展用地，为基础设施建设提供用地保障，同时消除因工程建设而给土地带来的不利影响；20世纪60年代以后至今，土地整理主要为综合土地整理，其主要目的为以促进区域经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。
以德国的土地整理为例，其主要任务是对农村地产的重新调整，以改善农业和林业的生产与劳动条件，促进农村和人口密集地区的发展与自然平衡的保护，其具体措施包括田块调整、公路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、景观保护等。德国的土地整理具有较完备的法律、法规和相关政策，1953年颁布了第一部《土地整理法》， 1976年修改并颁布了《土地整理法》，为土地整理工作的有序开展提供了有力保障。此外，德国的土地整理还格外注重土地权属调整，重视生态环境的保护和建设，注重公众的积极参与，重视融资研究和信息技术的应用。
2.3我国土地整理发展情况
我国土地整理概念的正式提出以1998年通过修订的《中华人民共和国土地管理法》为标志。《中华人民共和国土地管理法》中明确了“国家鼓励土地整理”，土地整理逐步得到重视，自1998年以来，通过土地整理补充耕地的数量逐年增加，土地整理对实现耕地占补平衡，确保18亿亩耕地红线具有重大意义。尤其是在“十一五”时期，我国的土地整理得到了快速发展，从开展初期简单的地块合并、土地平整发展到对田、水、路、林、村的综合整治，在提高土地利用率、改善农业生产环境以及提高耕地质量等方面都起到了积极作用。
与国外土地整理不同，鉴于我国的特殊国情，我国土地整理是基于解决粮食安全问题和实现耕地总量动态平衡提出的，因此，我国的土地整理更加注重对农地的整理，突出其在增加有效耕地面积、保持耕地总量动态平衡方面的作用。由于我国土地整理工作开展的相对较晚，在土地整理相关法律、法规的健全上，土地整理权属调整、重视生态环境保护、拓宽融资渠道、吸引公众参与、信息技术采用等诸多方面还需要不断吸取国外的先进经验，来不断完善和发展。
3土地整理对耕地保护的意义
3.1稳定耕地数量
在耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏的形势下，通过大规模的土地开发来实现耕地占补平衡的难度将越来越大，而通过土地整理增加有效耕地面积，已成为未来实现耕地总量动态平衡的一个更为有效的措施。按照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，规划期内通过土地整理补充耕地面积为2730万亩，占规划期内补充耕地总面积的49.6%。
3.2提高耕地质量
在耕地数量日趋减少的形势下，如何提高耕地质量，提升耕地产能已成为保护耕地、保障粮食安全的又一个重点。按照《全国土地整治规划（2011-2015年）》，规划期内，全国将建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，整理后的基本农田质量平均提高一个等别，粮食亩产能力增加100公斤以上。未来土地整理将成为提高耕地质量，保障粮食生产能力的有效途径。
3.3改善耕地生态环境
通过土地整理项目的实施，加强农田水利工程中的生态环境建设，营造防风林、生态林，改善生态环境，加强耕地抵御自然灾害的能力，减少自然灾害损毁耕地的数量，从而实现真正意义上的经济、社会、环境效益的最大化。
4结语
未来的耕地保护将不再是单一的数量保护，而将是对数量、质量、生态的全面管护。按照这一发展趋势，土地整理工作的开展将对耕地保护具有重大意义，为各项耕地保护目标的实现提供有力保障。
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作者简介：董晓敏，本科学历，沈阳国源科技发展有限公司，工程师，研究方向：土地资源管理。
