德国垃圾管理法律制度对我国城市垃圾分类立法的启示
摘 要：针对城市垃圾治理问题我国决定到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。德国的垃圾分类法律和制度经验比较领先，其重点是前端控制，回收利用和无害化处理。对我国的立法有一定的启示作用。
关键词：循环经济；垃圾分类；德国；制度研究
文章编号：1004-7026（2017）24-0035-02 中国图书分类号：F299.24；F299.313 文献标志码：A
近年来，我国一直面临着生活垃圾产生量随经济发展同步增长的问题。现存的垃圾处理设施不能应付垃圾总量的不断增长，而且垃圾填埋场地的资源越来越少，也使得我国政府不可避免的面临着如何可持续发展的问题。尤其最近五年，随着一带一路经济战略的开展，我国社会发展和物质消费水平有了不可思议的飞跃，网上购物、外卖送餐等新的生活方式也导致生活垃圾产量的增速创历史新高，环境隐患日益突出，已经成为国家发展的制约因素。
我国早在2000年左右就推出了一系列关于垃圾处理的政策和法律法规，希望通过综合管理的手段，实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化。但是观念陈旧，立法指导思想有偏差，相应的法律法规没有形成体系，尤其是源头控制垃圾产生的法律法规严重缺项，垃圾收费制度覆盖面窄，而且这些要求不高、尚待完善的法律，在实际中也得不到有效的执行和遵守。快20年过去了，我国的垃圾污染问题依然恶化，垃圾减量的期望也没有达成。
环境改善刻不容缓，在今年3月底，国家发展改革委、住房城乡建设部重拳出击，联合启动《生活垃圾分类制度实施方案》，部署推动强制生活垃圾分类，计划到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。
将垃圾循环成资源，是该方案明确定位为垃圾分类的立法思想。垃圾分类和回收的目的是要促进资源的回收利用，把垃圾视为经济资源，坚持循环经济理论中减量化、再利用和再循环的理念。而德国正是从这个角度出发治理环境中所出现的问题的。上世纪70年代末，德国政府便已经开始着手制定一系列法律法规，来规范人们对废弃物的处理，确定了垃圾分类回收制度。经过几十年的发展改进，德国在城市生活垃圾处理立法、管理、设施建设与运营、技术研究与应用方面都处于世界先进水平，值得各国借鉴。
1 德国垃圾管理的有关法律
德国是第一个为“垃圾经济”立法的国家。为了找出一条与环境相容的垃圾治理途径，将垃圾从废弃物变成可利用的资源，德国在90年代初将立法的重点由末端无害化处理过渡到垃圾的源头消减、回收利用和最终的无害化处理上1。1991年，德国通过了《包装条例》，确定了生产者责任制，要求生产厂家和分销商对其产品包装负责回收废弃包装，再利用或再循环其有效部分。1996年颁布实施的《循环经济与废弃物管理法》，奠定了德国垃圾回收处理的原则：（1）在生产和消费尽量减少废物的产生；（2）对于不可避免已产生的垃圾，应以无害化方式最大程度的循环利用；（3）对于不可避免并无法回收利用的法律要采取合理的与环境相容的处置方式。2016年7月，德国另一项针对电器回收的新法案生效，规定电器零售商有义务免费提供电器回收服务。对于小型家电，无需小票就可将其交给任一电器零售商回收；大家电则需要送至面积超过400m2的大型电器商，并同时向该电器商购置同类功能的新电器。
2 德国生活垃圾分类的管理措施
2.1 制定严格的垃圾分类标准
在德国，各种垃圾都被严格分类，尤其是对生活垃圾的严格分类，已经成为展现德国人严谨细致的代表性案例。垃圾回收公司会在居民区设置垃圾投放区，放置不同颜色的垃圾桶。各种颜色代表不同的垃圾——棕色投放有机垃圾，蓝色投放废纸，黑色投放剩余垃圾，黄色则专门投放标有绿色圆点回收标志的商品包装。就连玻璃瓶都要按照瓶身的颜色回收。垃圾处理公司一般会给居民提供一些环保垃圾袋，并发放小册子，详细注明该怎样分拣生活垃圾。对于一些废旧的家用电器和家具，政府规定了明确的回收日期，每月一次，需要居民按时把废旧电器和家具放到居所街边，由垃圾回收公司统一免费清理。但建筑垃圾要收取费用。
2.2 垃圾处理收费政策
在敦促实施生活垃圾分类方面，德国和欧洲其他国家一样，采取了向城市居民和生产商收取垃圾处理费的政策。对于居民收费来说，一般是按照固定的垃圾处理税按户收取，也有按垃圾排放量来收取的模式。而且对于未分类的垃圾投放采取“连坐式”的惩罚措施。如“环境警察”发现某一处垃圾经常没有严格分类投放，会给附近小区的物业管理员以及全体居民发放警告信。如果警告后仍未改善，公司就会毫不犹豫地提高这片居民区的垃圾清理费。收到警告后，物业与居民自管会将组织会议，逐一排查，找到“罪魁祸首”，要求其立即改善。即便不敢承认，犯错的居民也会为了不缴纳更高的清理费，乖乖遵守分类规则。
而向生产者征收垃圾处置费更多的反映了“污染者付费”的原则，要求生产商对其产品的全部周期负责，可以约束生产商减少使用过多的原材料，促进生产技术的创新。而对于那些使用了对环境有害的材料以及消耗了不可再生资源的产品，则采取征收生态税的方式，促使生产商采用先进的工艺和技术，达到改进产业模式的目的3。
2.3 使垃圾处理产业化
在法律支持下，德国建立了“双向回收系统”。该系统“一收一送”，一方面由制造商、包装商、分销商和垃圾回收部门多方投资成立专业回收中介公司，建立起统一的回收系统；另一方面，公司组织垃圾收运者集中回收消费者废弃的包装，分类送到相应的资源再利用厂家进行循环使用，能直接回收的则送返制造商，实现物质“从出生——死亡——再到出生”的闭合循环，充分体现了循环经济的思想3。
此外，通过教育的方式提高公民环境保护和节约资源的意识也是德国政府主要的环境管理手段之一。根据德国联邦环境局数据，2000年至2012年间，德国垃圾排量减少了18%。2014年的一项调查显示，90%的德国人会自觉遵守垃圾分类规则，近80%的德国人认为，为环保做贡献对个人来说都很重要。如今，德国垃圾再利用行业每年创造410亿欧元产值，生产部门的垃圾被重新利用的比例平均为50%。垃圾回收已经成为德国人的环保“标签”之一。
我国之前的垃圾分类法律制度的基本定位在污染防治和末端处理，忽视了垃圾是“放错地方的资源”，没有将垃圾分类回收看做一个系统，则不可能围绕垃圾分类投放、收集、清运和处理的各环节来立法。德国治理垃圾再生利用的经验证明，通过制定有效的垃圾管理法和合理的制度政策以及全民的积极参与，城市生活垃圾的產量减缓是可期的，垃圾的循环再利用也为整个社会的可持续发展奠定了基础。
注释：
1.李华友，肖学智.德国城市生活垃圾管理政策分析[J].环境保护，2003年05期
2.申远.德国的垃圾处理及再生利用[J].中国物资再生，1996年06期
3.冯雪珺.德国：垃圾分类，重立法更重执法[N].人民日报，2017.3
