粮食生产与城镇化发展的关系思考

我省是农业大省、国家重点商品粮食基地。一直以来，发展粮食生产，不仅是发挥黄金玉米带资源优势所在，也是保持农民持续增收的重要基础，是支撑牧业和农产品加工业快速发展的物质保障，更是我省维护国家粮食安全的重大政治责任。进入新时期新阶段，在经济社会快速发展的推动下，农业农村在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑、经济发展与社会建设等各个方面，正在发生深刻而重大历史性变革，农业工业化、农村城镇化、农民市民化已成为解决“三农”问题的重要方向。特别是在当前大力推进城镇化战略下如何保护和发展好我省粮食生产，认清和科学把握二者的辨证关系是今后一个时期“三农”工作的重大课题之一。

一、粮食生产与城镇化发展的良性互动已经开始

改革开放30多年来，省委、省政府始终紧抓粮食生产不放松，粮食产量先后登上200亿斤、300亿斤、400亿斤、500亿斤、600亿斤五个台阶，用占全国1/15的耕地，贡献了全国1/10的商品粮，人均粮食占有量、商品率、调出量和玉米出口量多年来始终位居全国首位，每年向国家和社会提供商品粮400亿斤以上。进入21世纪10多年来，我省按照以工业化思维谋划农业的工作思路，坚持把发展农业产业化经营作为农业农村工作主线，加速推进粮食大省、牧业大省、园艺特产业大省、林业大省、农产品加工业大省和农村经济强省建设，粮食综合生产能力达到新水平，现代农业建设实现新跃升。据省统计局测算，全省农业现代化实现程度已达到55.1%，城镇化率达到53.68%，农业现代化与工业化、城镇化呈现出加速融合、协调发展、良性互动的良好态势。

（一）粮食生产能力的提升为城镇化发展奠定了条件和基础。城镇化是人口从农村向城镇地区集中，从农业向非农产业转移，从乡村文明向城市文明转变的过程。实现这三个方面集中和转变都是以农业生产力提高为前提和基础，具有明显的生产力提高后资源要素“挤出”效应。一是粮食生产的发展，特别以农业机械化、农民经营组织化为特征的生产力快速提升，降低了农民对土地的依赖，解放了农村劳动力，为工业化、城镇化发展提供大量劳动力资源。据统计，2012年末全省乡村人口1273.44万人，占总人口的46.3%。乡村户数420.4万户，占总户数的42.98%。乡村劳动力751.4万人，实现劳动力转移就业378.1万人，占农村劳动力的50.32%，省内转移212.5万人，省外转移165.5万人，说明我省农村劳动力转移已超过一半，转移劳动力数量省内省外大体相当。二是粮食生产的发展，规模化、专业化、标准化、优质化加速推进为农产品加工业提供了大量优质原料，带动农业企业不断壮大集中，为农村工业化提速壮大提供有力支撑。2012年全省粮食总产量达到668.6亿斤，粮食生产能力稳稳地站上600亿斤新台阶。粮食单产达到966.8斤/亩，保持全国第一的领先位置。农业产业化龙头企业辐射基地种植面积3811万亩，占全省农作物播种面积的43.8%。牧业、林业、特产业、农产品加工业持续快速健康发展，畜牧业产值实现1139亿元，同比增长6%。林业总产值实现1150亿元，同比增长12%。园艺特产业总产值实现1050亿元，同比增长26.5%。蔬菜产值达到240亿元。人参产业产值突破200亿元，同比增长53.8%。农产品加工业销售收入突破3500亿元，与汽车、石化并肩成为我省最具潜力和活力的支柱产业，探索走上了一条围绕农业办工业、办好工业促农业，工农互补、协调发展的现代农业建设路子。三是粮食生产的发展，实现了增产增收，农民消费能力和消费预期跃上新水平，有效拉动城镇第二、三产业的发展。2012年农民人均纯收入达到8598元，同比增长14.5%，高于GDP增速3个百分点，超过城镇居民收入增幅1.5个百分点。农村居民人均生活消费支出6186元，增长16.6%。乡村实现消费品零售额536.79亿元，增长20.4%，乡村消费品零售额增长幅度高于全省平均水平4.4个百分点，高于城镇5.0个百分点。在生产发展和改革推动下，围绕农业产前、产中、产后各个环节二、三产业快速发展，为城乡联动创造着越来越多的机遇与条件。四是粮食生产的发展，支持县域经济加速发展，推动地方财力增长，促进了农村基础设施和社会事业建设，加快城乡一体化发展的进程。2012年全省县域地区生产总值、地方级财政收入分别完成7400亿元、318亿元，同比分别增长16.2%、26.8%。一般预算全口径财政收入完成480亿元，同比增长20.8%，县均达到11.4亿元。地方级财政收入超过10亿元的县（市）比上年增加5个。“千村示范、万村提升”工程投入61.9亿元，实施各类项目9592个。村级公益事业“一事一议”财政奖补议成项目8779个，受益人口1127.9万人。

（二）城镇化快速推进为粮食生产的提质扩能提供了有力支撑。农业现代化依赖城镇化。农业现代化是农业发展的高级阶段，包括农业技术现代化、农业结构现代化和农业管理现代化等。任何一个方面的现代化都需要雄厚的资金、技术、人才和市场支持，都需要城镇化作坚强的后盾。一是城镇化发展创造着越来越多的就业岗位，吸引大量农村人口向城镇地区转移，使耕地向少数人手里集中，为粮食生产实现规模化、集约化、机械化、专业化生产创造必要的外部条件。2012年全省农村土地流转面积885万亩，占承包地总面积的14%。全省农民专业合作社达到3.08万个，带动农户190多万户，占全省农户总数的47%。二是城镇化发展为实现粮食生产的现代化提供必要的硬件与软件支撑。主要表现为二产业提供农用机械设备等硬件，三产业提供技术、信息、人才及丰富多样的社会化服务。全省农机总动力达到2553万千瓦，拖拉机保有量达到105.54万台，分别比2007年增长52.1%和46%，其中大中型拖拉机39.59万台，比2007年翻3番。农作物耕种收综合机械化水平达到69.6%，比2007年提高28.6个百分点，水稻机插、水稻机收和玉米机收水平有了明显提高。五项重大技术累计推广面积3.7亿亩次，科技贡献率达到55%，比2007年提高6个百分点，高于全国2个百分点。新建标准化农村综合信息服务站700个，初步建成了以“吉林农网”网站群、“12316新农村热线”、“12582农信通短信平台”为主体的农业综合信息服务平台。三是城镇化发展，农产品生产与消费群体的数量与规模差距越来越大，农产品消费需求的档次也在不断提高，必然推动粮食生产质与量提高。到2012年，我省建成省市县乡四级监管体系，农业标准化工作全面展开，构建了农产品质量安全标准体系，5年完成268项地方标准制定；建设1个省级、3个市级质检中心和45个县级质检站，开展了鲜活和大宗农产品监测工作；累计认定“三品一标”产品4108个，连续多年未发生重大农产品质量安全事故。

（三）粮食生产与城镇化的良性互动加速了“三农”裂变。实现粮食生产与城镇化的良性互动发展的终极目标是推进城乡一体化发展，关键是实现“三农”裂变，核心是推进农业的现代化、农村的城镇化、农民的非农化。在这些方面这些年我省也都有了长足进步。在农业现代化方面，先后实施和推动了水利枢纽、土地整理、全程农机化、膜下滴灌、“三北”防护林四期、防沙治沙、高标准良田、重大增产技术推广等牵动全局和事关长远发展的重大工程，推动实施了增产百亿斤粮、畜牧业三年攻坚和四年提升等重点任务。集体林权制度主体改革全面完成，农村金融改革步伐加快。在农村城镇化方面，城镇规模不断优化，100万人以上的特大城市有2个，50～100万人的大城市有2个，20～50万人的中等城市有8个，20万人以下的小城市有16个，初步形成了以长春市和吉林市为核心，区域中心城市、县城和小城镇各具特色的城镇体系框架。全省城镇道路、供排水、供气、供电、通讯、污水和垃圾处理等城镇基础设施有效供给能力大幅提高，县城以上城市自来水普及率已达88%，城镇燃气普及率达82%，城镇污水集中处理率达到60%，道路面积12691万平方米，是“十五”期末的1.4倍。在农民非农化方面，城镇化率逐年攀升，截至2010年底，比“十五”末期增加了57万人，城镇化率由52.5%提高到53.3%，高于全国平均城镇化率3个百分点。“十一五”时期，全省城镇累计新增就业247.5万人，比“十五”末期增加172.5万人。

二、阻碍粮食生产与城镇化协调发展的制约因素

当前看，在巩固和提高粮食综合生产能力的基础上大力推进城镇化发展，是粮食主产区现代化建设、完成建成全面小康社会战略目标不可能逾越的重大历史任务。要保证二者互促共进，必须对阻碍协发展调的制约因素有一个正确认识。从我省目前阶段看，主要是四个问题。

（一）现代农业建设速度不快，对城镇化发展支撑力不强。主要表现在生产力方面。一是农业集约化经营发展缓慢。我省70%以上农民仍然以家庭小农户式经营，土地流转规模比重只有6.9%，农民专业合作经济组织带动农户比率只有14.4%。种养大户、家庭农场还受融资困难、支持政策不够等多方面制约，发展缓慢。农民合作社整体素质不高，规范管理运作的少，发展资金、技术、管理、人才等受多方面限制。二是农民对土地的依赖仍然很强。一方面种植业的比较效益仍然较高，据抽样调查2012年虽然玉米斤粮成本增加2分多，水稻增加4分，但在价格上升带动下，玉米公顷年效益在1.2万～1.7万元，水稻公顷年效益在1万～1.5万元，比较效益还处于高位。另一方面，由于受农民劳动技能低下、小农思想等限制，务农农民转移就业意愿不强。按照榆树市弓棚镇全程机械化模式简单测算，人工种植从种到收每公顷用工109个，全程机械化只用10个，我省还需转移农村劳动力300多万人。三是农业工业化进程滞后。虽然农产品加工业、乡镇企业发展迅速，带动能力日益增强，但差距依然巨大，我省农产品加工业产值与农业总产值的比为1.3∶1，远低于发达国家平均3∶1，更差于日本10∶1。四是农业农村资本集聚难。农村还处于资本净流出状态，全省县域每年存贷差一项年流出资金400多亿元。同时，城市工商资本受农业生产规模、政策和比较效益约束，投资意愿不强。2012年全省第一产业完成固定资产投资227.09亿元，仍低于全省平均14个百分点。

（二）城乡间要素自由流动还存在着诸多障碍。主要是改革步伐慢，制度制约大。一是户籍制度约束。现行户籍制度存在着迁入门槛高，迁入后原享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权就要丧失，农民在进城收益预期不高、劳动岗位不稳定的情况下很难放弃农村户籍。二是社会保障不配套。一方面新农合与城镇居民医疗保险、农村养老保险与城镇职工养老保险，在政策支持标准、操作方式等还不接轨，实现城乡同标、自由流动还没统一政策制度。另一方面，用工单位和农民工签定劳动用工合同率非常低，一些县（市）反映整体连10%都不到，这就造成大量农民工不能享受“五金一险”保障，在出现失业、工伤等情况下农民返贫回乡。三是土地制度限制。在国家与集体并行制度下，农民的土地承保经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权的物权不健全，造成农房、集体建设用地不能全市场流动，这些资产不能在市场实现价格发现和保值增值，同时也将农民紧紧束缚在土地上。

（三）农业的优质资源被城镇化发展抢夺。城镇化发展在有效解决农业“两个剩余”的同时，在经济规律作用下土地、劳动力等资源呈现出加速向城镇流动的趋向。在土地方面，中国社会科学院当代城乡发展规划院、社会科学文献出版社联合主办的2012年《城乡一体化蓝皮书》指出，工业化、城镇化的快速推进导致土地要素流出粮食生产领域，工业化、城镇化与粮食生产相互争地的矛盾日渐突出，耕地约束构成了我国粮食安全的重大挑战。近几年我省每年都有近万公顷优质耕地转移到城镇。在劳动力方面，根据2000年全国第五次人口普查1‰人口抽样调查资料，迁出的劳动力主要集中在15～35岁的青壮年劳动力，其中20～24岁的女性和25～29岁的男性占迁出总数的比重最高；未迁移劳动力中，15～30岁的劳动力明显相对缺失。农村青壮年劳动力大量转移，农村常住人口老龄化问题日益突出，据各县（市）反映当前从事农业生产的90%以上都是50岁以上的人，空心村、空心屯已在一范围大量涌现。在工商资本进入方面，近二年国家对资本进入农业放开政策限制，为抢占农村资源，一些社会资金已投入到土地上，由于资本趋利性企业搞土地开发的离粮离农积极性高，势必对粮食生产造成冲击。

（四）现有城镇承载能力不强。城镇化的过程在微观表现为农户转移到城镇稳定居住、就业、生活。总体看当前城镇对农民拉动力不强，主要存在三个方面制约。一是进城成本高，农民难承受。以住房为例，一个80平方米的楼房，在长春市、吉林市需40万元以上，在市（州）城市需24万元以上，在县城或重点镇也得需16万元以上。二是就业困难，收入水平低。农民进城可从事工作大多局限于建筑、工厂、餐饮、家政、保洁等行业，条件苦、保障差、待遇低、不稳定。除建筑、装卸等一些强体力工作收入较高外其他基本都维持在最低工资水平。如此低的收入水平，与农民种地的收入还有很大差距。如果没有好的未来预期，或受制土地被征等硬性约束外，农民很难在城市坚守下来。三是生活成本过高，还有多方面限制。农民到城市后，与乡村生活相比增加了物业费、取暖费、交通费等项支出，肉蛋奶蔬和生活必备品支出增加。在收入水平低情况，生活将是难以为继。在子女教育、社会保障等还难享受同等待遇。加之，思想观念、生活习惯与城市生活的冲突，农民进城将是一个艰难的“蜕皮”过程。

三、推进粮食生产与城镇化互动发展的对策与建议

党的十八大指出：推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。从这个战略出发，发展粮食生产、推进城镇化建设都是我省必须牢牢把握的战略重点，需完善思路，科学规划，统筹推进，全力实施。

（一）在思路方向上，要坚定不移推进粮食主产区的城镇化进程。城镇化是现代化的必由之路，是转变发展方式、调整经济结构、扩大国内需求的战略重点，是解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。作为一个农业比重大、经济欠发达的省份，城镇化发展任务更加艰巨、困难更多、挑战更大。但同时也要看到，推进城镇化是我省经济社会实现提档升级又一次重大战略机遇，抓住了就能更好地承接国内发展方式转变中产业、资本转移大好时机，壮大经济总量，优化产业结构，突破制约瓶颈，实现超越式发展。但也要正确破解和处理粮食生产与城镇化的关系，稳粮保供给是压倒一切的政治任务，粮食生产是我省最大的资源优势，坚定不移推进粮食主产，任何时候任何情况下都不能有丝毫的放松。要坚持粮食生产行政首长负责制不动摇，加大农田保护，强化政策支持，突出科技推动，夯实发展基础，创新经营方式，推进规模经营，不断提高粮食综合生产能力。坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格执行建设占用耕地占补平衡制度，健全耕地保护激励机制和补偿机制。

（二）在推进方式上，要顺应经济社会发展规律，科学规划分步实施。城镇化发展，要坚持以规划为引领、以产业为支撑、以创新为动力、以民生为根本，促进大中小城市和小城镇协调推动，长吉一体化率先带动，东中西部区域联动，城镇乡村共进互动，有步骤、分层次、有重点、高质量地推进全省城镇化，走出一条科学发展、统筹城乡、惠及百姓，符合吉林实际、具有吉林特色的城镇化道路。城镇化推动既不能超前盲动强拆硬推，造成大量的社会矛盾，付出过大的发展成本，也不能瞻前顾后踯躅不前，贻误发展良机，陷入被动局面。发展路径坚持因地制宜、量力而行，按照先行先试的原则鼓励大胆探索和实践，要加大省内、省外先进典型学习推广，省内如莲花山的政府引动的以土地经营、农民新型社区、产业园区“三个集中模式”，合隆镇陈家店村的村及农民自发合作经营、集中居住的“就地转移模式”，范家屯镇平洋村的村与开发企业合作“整体推进模式”，奢岭街道的引进企业“整体开发模式”，卡伦镇推进的“产城融合模式”，省外如河南省农村社区模式、山东省农村危房改造模式、四川省城乡统筹一体化发展模式等。

（三）在制度创新上，要调整打破城乡间要素自由流动体制机制藩篱。破除城乡二元体制束缚，创新体制机制，推动城乡联动改革，实现协调发展。要使政策扶持、财政投入和公共资源配置向农村倾斜，推动城乡规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动。加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。优化行政层级和行政区划设置。要促进城镇化与新农村建设良性互动，不断完善农村基础设施建设，加快发展农村社会事业。

（四）在“三农”发展上，要构建起一整套现代农业支撑体系。重点完善“六个体系”：一是完善农业基础支撑体系。不断夯实基础设施、装备条件、科技进步和人才队伍支撑，着力强化现代农业发展的基础保障。二是完善现代农业产业体系。加快推进农业分工分业，推动生产领域加快向产前、产后延伸，促进一、二、三产业深度融合。三是完善新型农业经营体系。按照依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，推进多种形式的适度规模经营，培育新型经营主体，稳步提高农民组织化程度。四是完善农产品市场体系。科学规划建设产地市场，大力发展农产品现代流通方式、新型流通业态和会展经济，积极发展农产品连锁经营和电子商务。五是完善新型农业社会化服务体系。强化基层公共服务机构建设，拓展服务领域、丰富服务内容、提高服务能力。鼓励支持经营性组织参与农业生产性服务。六是完善农业支持保护体系。不断增大强农惠农富民政策力度，扩大农业投入规模，健全农产品价格支持保护机制，改善金融保险服务，确保农业生产经营平稳有序运行。

（五）在工作重点上，要注重破解三个关键性问题。要进一步解决好农民收入、农民素质、可持续发展三个关键而重大的问题。一是把农民增收作为“三农”核心目标。党的十八大提出了到2020年“收入倍增”目标，而我省的目标是2016年比2011年翻一番，这意味着我省农民收入年递增要保持在15%。需要在深入挖潜和向外拓展上科学谋划、花大气力，开发农业多种功能，着力扩大非农增收空间。二是培养新型职业农民。要把培养新型职业农民作为关系长远、关系根本的大事来抓，加强组织，强化措施，创新机制，统筹好转移与非转移的关系，尽快缩小城乡间生产生活环境和政策上的差距。要努力提高农民科学文化素质，创新培训项目载体，加快培育造就高素质的农业生产经营者。三是加强农村生态建设。当前资源环境约束成为农业可持续发展的主要制约因素，过于倚重资源消耗的发展路子已难以为继，加快转变农业发展方式刻不容缓。必须力发展标准化生产，全面提高农产品质量安全水平，构建资源节约型、环境友好型发展模式。