农村土地承包经营权确权登记颁证工作需要认真探讨的几个问题

摘要：农村土地承包制度是我国农村基本经营制度的重要基石，它的建立极大地促进了我国农村生产力的提高，使我国的农业生产得到前所未有的发展，农民的的生活水平得到了翻天覆地的变化。为了使这一生产关系的进一步升级，以利于土地股份合作社、农业生产专业合作社、家庭农场等农业新型经营主体健康成长，通过土地依法、自愿、合理的流转，发展多种形式的适度规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

关键词：农村土地曰承包经营权曰确权登记曰颁证曰探讨问题

文章编号：1004-7026（2015）06-0046-02中国图书分类号：F301.3文献标志码：A

1二轮土地承包状况

江苏省的土地二轮承包开始于1996年，按照省委省政府当年专门召开的土地二轮延包会议精神，东海县土地二轮承包在1996年便率先完成。全县共有24.08万户承包户，承包土地面积为8.624hm2，通过县委、县政府的认真组织实施，当年共发放农村土地承包经营权证书23.40万本，发放率为97.18%。当时虽然县委、县政府对二轮土地经营权承包工作部署严密，有操作性极强的实施方案，但具体实施到各乡镇则参差不齐，普遍存在的问题是：经营权证上虽填注了面积，但地块无长宽标注，四至填写模糊缺失；而经过农户的拓路、拓渠堆、拓荒滩耕种以及政府部门征用、土地流转等情况的发生，给今天的确权、登记、颁证工作带来了更为复杂的局面。如何解决好这些问题，则需要分门别类，逐一探讨，以求得本次农村土地承包经营权的确权、登记、颁证工作实现圆满完成。

2保持二轮承包政策总体稳定，从根本上完善土地家庭承包制度

从东海县的土地二轮承包情况看，承包农户的土地经营权发证率仅为97.18%，尚有6 800户农民未有领到土地承包经营权的书面证明，即：未领到《农村土地承包经营权证》或未签订《农村家庭土地承包经营合同》，而且即使这些证书或合同已经发放或签订，也不一定能起到真正的法律效力。就东海县而言，仍有少数乡镇存在私自调整承包地，甚至强行收回承包地重新发包等违规行为，农民的土地承包经营权屡屡在调地、征地、反租倒包以及违背意愿的流转等过程中受到侵害，同时有相当一部分农户把领到手的土地经营权证书根本就没有当回事，现在早已丢失，即手中无证。从另一个从面来说因中央去年1号文件关于全面开展农村土地确权登记颁证工作的精神一出台，也有一部分农民产生了重新分配土地的幻想。所以为了让广大农民群众从根本上认识到党的农村政策的一贯性，维护土地承包法、党的农村土地政策的权威性、坚持我国土地二轮承包政策的总体稳定，应坚决反对和杜绝将土地收回进行重新分配现象的发生。

3统一认识、排除干扰、以土地二轮承包归户面积（各农户原土地经营权证书上的面积）为依据，扎实做好农户地块面积不准、长宽标注不齐、四至不清的问题

经过调查发现，在1996年土地二轮承包时，我县统一确定的“土地分配归户清册”及“土地经营权证书”应填内容，如：地名或坐落、地块长宽、亩、四至、用途等，但当时由于工作的整体推进，工作人员为了赶超进度往往在清册和证书上分配给农户土地面积（亩数）皆能做到准确填实，而长宽数值、四至等往往填写不全。二轮承包后，随着2005年江苏省全面取消农业税，代之以国家发放种粮补贴，同时国家在征用农民土地时给予重金补贴等政策的实施，这使农民猛然意识到土地使用权的突出重要，意识到土地使用权的物权作用，所以，农民由原来的土地弃耕抛荒进而演变成寸土寸金，以至于造成农民在所分配的地块上千方百计寻机拓耕。就东海县而言，就存在以下拓耕现象。拓耕现象一：在二轮承包所分配的田块中凡是靠路、靠渠的便皆出现拓耕现象，使集体预留的农业生产路面越来越窄，沟坡渠堆越来越陡，邻地农户之间因多种少种的矛盾也时有发生。拓耕现象二：在1996年土地二轮承包时，未经复垦的土地沟坎、田埂、土埂、荒滩较多，当时如果把这些也作为承包地分配给农户显然是不可能的，村集体对这些零星底边、沟滩一时也未能及时使用，随着时间的延续，荒滩、荒沟、田埂、土埂便被地块靠边的农户拓垦耕种。这些情况的出现，使未能讨到便宜的农户红眼告状，使村干部常常处于想收回这些被拓耕的零星碎地，已耕种的农户不让，不收回这些地又使红眼农户告状不止的两难境况。所以，本人认为：要彻底解决上述面积不准，四至不清的问题，必须牢牢抓住二轮土地承包时所确定的各农户土地经营权证上的田块面积为依据，严肃确定长宽，重新核定四至，将被拓耕的土地面积重新归还给村集体。即：还农业生产路的应有宽度，还渠堆的应有坡度，还被拓耕的荒滩、荒沟、田埂、土埂为村集体使用。从这方面说，本次确权发证在此问题上不得含糊，否则，会给村集体搞好农田基础设施建设的发展带来无法挽回的后果，这不仅理顺了我县土地二轮承包后遗留的混乱秩序，体现承包的客观公平公正公开性，也为村集体经济组织今后更好地做好农田基础设施如路、渠、堆、桥、涵等建设留下了空间，从而更好地为农业生产服务，为最广大农民提供规模耕种，规范发展农业生产打下更为坚实的基础。

4妥善解决好二轮承包后被流转的土地确权登记问题

土地二轮承包后，东海县农村的土地一直以不同的形式在流转使用权，近年来，农村土地流转的速度在不断加快，但由于管理不规范、服务机制不健全，服务内容缺位等原因，有相当一部分流转处于自发无序状态，针对各自不同的流转形式和目前已形成的流转状况，应利用这次国家统一推行的土地经营权确权、登记、颁证工作整体平台，依照国家农业部2005年第47号令，即：《农村土地承包经营权流转管理办法》之规定，扎实分类研究，确保规范确权，做好及时登记和颁证工作。对于在本集体经济组织内部的农户之间的私自互换承包地的，若双方持有完整的书面合法手续，过去未能及时办理农村土地承包经营权证变更登记手续的，本次在认真核实的基础上将原来双方互换的书面约定（合同）提供给发包方和乡（镇）人民政府土地承包管理部门做好备案的情况下应当以互换后的新承包人作为主体进行确权登记，对于口头互换且已成事实的在征得对方同意可以在补办完整的互换合同的基础上直接按互换后的新承包人作为主体进行确权登记，否则仍应按原承包人作为承包主体进行确权登记；对于有些农户将土地直接转让给他人耕种的，应当得到发包方的批准，同时必须签订规范完整的转让合同，且确认受让方在获取土地经营权后能够确保原来的权利和义务得到完整实现的基础上，则可以按受让人作为主体进行确权登记，否则，能够确认土地经营的权利和义务的仍是原合同，所以，作为土地经营权的确权、登记、颁证仍应以原承包人作为主体；其他流转形式如转包、出租、入股、抵押等，其原承包合同所约定的权利和义务未因流转而转换，所以新的确权、登记、颁证也应以原承包人作为承包主体确认，但流转合同则应继续履行。对于村级组织为了产业结构调整而将农户的原承包地私自单方面部分或全部抽回，后又统一对外发包，有些甚至是中间又进行了多次不规范转包，形成了土地经营的混乱局面，发现这类情况，给本次的土地经营权确权登记颁证工作带来诸多困难，但变化无论多大，形成问题不管有多复杂，解决问题的原则应当只有一个，即必须以二轮土地承包时的承包合同作为依据进行核实确权，如果怕麻烦而用将错就错的思维模式进行确权，势必造成对农民利益的长期损害，同时也容易造成农民的上访，使问题更难以解决。

5土地经营权的确权应当确保村集体的共有资源不受侵犯

近年来一些地方村干部在处理村集体与某些村民个人发生的土地使用权纠纷时，往往拿集体利益送人情，将本是村里的资源资产拱手相送，还有的村干部在处理这类问题时，怕个别村民无理缠闹，也就睁一只眼闭一只眼的任由个别村民将村集体的某些资源资产占为己用。为了从根本上解决这些历史遗留问题，必须严肃认真地彻底核查清楚，那些是二轮承包时农户应当享有的承包农田面积，那些是村集体的公有资源，是农户应有的坚决登记颁证，是村集体的则必须归还集体，应严禁含糊不清的将目前被个别村民占有的村集体资源性资产通过本次重新颁证使其变成合法化。只有这样才能体现公平公正，才能使个别利己主义者的思想不至于被其他村民效仿，才能使党的政策取信于民，才能够得到更广大村民的支持。

6核查登记颁证工作所依据的政策必须清晰明确，必须呈现有案可稽的可操作性特征

农村土地承包经营权，牵扯到最广大农民朋友的根本利益，必须通过本次农民家庭承包地的重新核实、登记，将土地经营权证书妥善地颁发给农民，但要解决好这一问题不是靠一个大的政策框框就可以解决的，由于本次确权登记的复杂性，搞不好会造成基层干部无法正常操作，甚至造成群众上访，带来不稳定因素。所以必须通过认真的摸底、调研、试点、总结，然后拿出一个切实可操作的政策解读，从而给基层干部在开展该项工作时有一个明白的政策依据，也给广大农民朋友有一个明白的政策标准，从而确保该项工作得以稳健推进，确保农村的根本稳定和农村经济的更加繁荣。