浅析公共项目治理中的公民参与机制
摘要：近年来，全国众多的群体性事件已成为中国的一种社会现象，去年十月发生的宁波PX项目事件也引起了社会各界的广泛关注。造成群体性事件屡发的一个的重要原因是公民参与机制的不完善。文章以公共项目治理中的公民参与为切入点，运用博弈论中纳什均衡的知识研究宁波镇海PX项目事件，从公民参与的意识、方式、法律保障的角度分析导致群体性事件的原因，并在公民、官民互动和法律的层面上提出防止公民参与机制失效的对策。
关键词:公民参与参与意识参与方式法律保障
一、 研究背景
（一）宁波PX项目事件回顾
去年10月初，宁波市政府发布一项农村安居工程，该工程旨在拆迁安顿居住在镇海炼化公司附近的村民，由于拆迁补偿费用高昂，未列入拆迁范围但住所离炼化工厂也较近的南洪村村民于10月22日围堵了镇海区政府，这是集体上访的第一波。
拆迁肇始引起了宁波市民对PX项目的关注，由于担心环境污染，10月27日宁波天一广场爆发了集体散步事件，人们拉起反对PX项目的横幅、静坐示威，最终爆发了警民冲突。次日晚，宁波市政府发布一则简短消息：“宁波市经与项目投资方研究决定：坚决不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再做科学论证。”
从纳什均衡的角度分析此次群体性事件中主要参与主体宁波市政府和村民的利益博弈，假设宁波市政府和村民从PX项目中获得的经济利益分别是E和e，因环境污染而付出的代价则分别为C和c，且E\>C，e\
因为e-c\<0\
（二）宁波镇海PX项目事件的评价
笔者认为，宁波镇海PX项目的停止保证了宁波人民的生命健康，证明了公民在政府面前拥有绝对的话语权，但是PX项目建设能够大幅度提升工业产值，促进当地的经济发展。它的停止在一定程度上阻碍经济的发展和人民生活水平的提高，有得亦有失。而研究公共项目治理中的公民参与机制能够为有效的解决类似问题提供思路和方向。
二、 研究公共项目治理中公民参与机制的必要性
（一）完善的公民参与机制对社会的积极影响
完善的公民参与机制有利于协调社会各方利益、维护社会稳定。首先，公共项目往往涉及社会多方利益，完善的公民参与机制为协调各方利益提供了一个平台。各利益主体可以通过它进行合法有效的谈判协商，化博弈过程中的对立冲突为和谐稳定。其次，完善的公民参与机制为民意表达提供了畅通的渠道。公民一旦拥有畅通的表达渠道就能采取合法的方式表达他们的利益诉求，积极主动地参与社会治理，而非以静坐示威、集体游行、甚至暴力的手段反抗政府。
三、 有效的公民参与机制为公共项目提供的有利条件
一方面，有效的公民参与机制有利于提高公共项目决策的科学性，因为它有助于发现公共项目存在的问题，从而不断完善项目设计方案。“高手在民间”确有其道理，公共项目在设计时纳入公民的意见，集思广益，使项目更科学、更完善。
另一方面，有效的公民参与机制能够推动公共项目的实施。经过各方充分讨论后出台的项目具有更高的代表性和合法性，使公民不仅充分了解项目的具体方案，而且主动配合项目实施。
四、 健全的公民参与机制对官民互动的促进作用
健全的公民参与机制有利于政府与公民的沟通交流、促进政府与公民的良性互动。一方面，健全的公民参与机制使公民参与和政府反馈更有效，促进官民交流。民有言，官倾听；官有意，民接受，还可以打破传统的官本位主义隔阂，发挥信息双向传导机制的功能。另一方面，健全的公民参与机制有利于平衡民主与效率的内在张力，实现官民双赢。阿罗不可能定理告诉我们，进行社会决策时民主决策所需的信息量十分不足的话，那么无论各个个人的偏好如何，能够使社会决策合理（从帕累托效率的角度而言）的政治制度只可能是独裁制。健全的公民参与机制弥补了信息不足的缺陷，使项目达到民主与效率的平衡，既体现官情又符合民意。
四、公民参与角度下的宁波镇海PX项目事件的原因
从公民参与的角度看，宁波镇海的PX项目事件发生的原因有：一、公民参与公共项目治理的方式缺失；二、公民自身责任意识、理性守法意识淡薄；三、公民参与法制建设的不完善。下面具体分析各方面原因。
（一）公民参与方式的缺失与影响
1、告知方式的不足与影响
告知方式是政府单方面将公共项目的信息发布给公众的一种公民参与方式，公民处于被动接受信息的地位，比如重大事项社会公示制度。就宁波PX项目事件而言，告知方式缺失是导致激烈的群体性事件发生的主要原因之一。宁波市政府未能及时发布有关镇海“炼化一体化”中的PX项目的详细信息，导致民众不必要的误解和极力反对，后期官方消息也未能取得公众的理解与信任。
2、积极参与方式的困顿与影响
所谓积极参与方式，指在公民参与公共项目制定与执行的过程中，公民与政府建立平等合作的关系，公民拥有较大的自主权和较强的独立性，但政府掌握项目的最终决定权。从各国实践看，公民积极参与的形式主要有共识性的会议（Consensus Conferences）、公民陪审团（Citizens’Juries）、由利益团体的代表提出具体的政策建议或者实行公民主导的全民公决等。[3]从我国的实践来看，人大会议和各类社会组织的参与可归入积极参与方式。但是在镇海PX项目事件中，人大代表并未发挥其作用，没有相应的社会组织代表宁波市民的利益，公众参与缺少组织性。为了避免事件的愈演愈烈，政府单方停止了项目的推进，未能妥善的解决本质问题。
3、咨询方式的欠缺及不利影响
咨询方式指政府在制定项目时充分咨询民众的意见和要求，再结合专家、学者及其他方面的建议，出台相对完善的项目的公民参与方式。咨询方式中的公民与政府双向互动更为平等、均衡，信息的输入、流通和反馈更高效。咨询方式包括公开听证会、协商谈判制度和咨询委员会。导致宁波PX项目事件发生的另一主要原因是项目在科学论证阶段没有举行公开听证会或设立项目咨询委员会，使得信息流通受阻，公民与政府的沟通形成障碍，最终演化为激烈的矛盾斗争。
（二）公民参与意识存在的问题及其影响
在宁波镇海PX项目事件发展的高潮——天一广场集体散步事件中，相当数量的公民参与不是基于公民的责任感，而是凭着胸中激荡的冲动参与的，有时甚至只为了发泄心中的不满情绪，不能采取规范化、程序化的参与形式。这是公民责任感认识不清的误导，而这次事件的另一诱因是公民的从众心理，事发前，有人散发宣传PX毒性的单子，在网上传播PX项目的危害，在人群中制造恐慌。大部分人误以为反PX项目的行动势在必行，于是在还未完全认清PX项目实质的情况下，就匆忙加入了示威的队伍。
（三）公民参与的法律保障的不完善及其消极作用
1、我国法律中有关公民参与的权利义务的规定及其不足
《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定公民享有对国家机关及其工作人员的监督权。另外，我国的《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
