城镇化背景下小产权房问题探析

[摘 要] 城镇化建设的不断加快，推动着小产权房的快速发展。小产权房尽管不能在法律意义上行使对国有土地的使用权和房屋的所有权，却因为其价格优势受到众多中低收入阶层的热捧。通过从博弈论的视角出发，分析市场中的政府、农民、房地产商和购房者之间的利益关系。为解决“三农”问题，促进城市化的良性发展，我国应改革造成这一矛盾的土地制度，同时还要加强对小产权房的交易进行有效的管理和引导，做到严格管理、科学指导、全程监督，尽量满足各利益主体的需求，从而使得各参与者的利益均衡化。

[关键词] 小产权房;利益博弈;土地所有制;问题;治理途径

[中图分类号] F420 [文献标识码] B

城镇化是现代化标志的基础，而且对工业化和农业的现代化都有着重要作用，在中国现代化的进程中，首先必须要解决的就是城镇化问题。而小产权房问题是城镇化问题之一。中国庞大的人口基数，对房产有着很强的刚性需求，虽然商品房供给充足，但是价格却居高不下。价格低廉的小产权房的出现满足了不同需求的购房者的需要。但小产权房存在合法性问题，而且小产权房规模大、分布广、牵涉多方的利益的特点使得其治理难度大，引发了全社会的广泛争议。

一、小产权房产生背景

小产权房是指在农村集体土地上违法或违规修建的，没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物。

城乡二元土地制度造成的“同地不同价”和“同地不同权”的现象，经济利益的驱使使得基层政府与农民、购房者都热衷于小产权房的建设与交易。中低收入者对住房的必需性需求、高收入者的改善性需求、投资者的投资性需求以及盈利型的工业和商业单位对生产和经营场所的需求叠加起来就产生了强劲的对小产权房的需求。另外，农民、村集体、基层政府和开发商都能在小产权房的建设中获得丰厚的收入。在共享分利机制下，基层政府、村集体、开发商、农民以及小产权房的购买者都会在利益的驱动下主动参与到小产权房的开发，出现“供需两旺”。

二、小产权房的政府规制政策及存在的问题

政府对于小产权房的建设和出售做法是明令禁止的。2007年，建设部明确的表示“城市居民不要购买集体土地上的建设房屋”。年底，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调了城镇居民不能购买农村宅基地、农民住宅或小产权房。2008年，国土资源部对于小产权房的处理提出了三项原则：“新发生的一定要严肃查处、历史形成的要由地方政府妥善处理”，并指出不能为小产权房办理任何形式的产权证明。2009年国土资源部又一次向政府重申，坚决叫停各类的小产权房。

政府的规制政策是以禁建禁售为出发点的，偏离了农民的利益。目前政策下，只有当政府将农村集体土地征收后，才能进行房地产建设。但是土地征收补偿范围窄、标准低、拨款慢等问题使得农民的利益大为受损。当农民违法进行小产权房建设并销售时，所获得的经济利益远远高于政府补贴。政府的规制政策没有很好的考虑农村集体对分享土地增值利益的强烈诉求。

三、小产权房博弈主体分析

小产权房博弈主体是指参与小产权房市场并对其产生影响的各类群体。这些博弈主体是小产权房市场的重要构成要素。

（一）政府

调控房地产业的主体，很大程度上决定了房地产业的发展，政府在房地产市场中扮演着最重要的角色。地方政府是行政权力的行使者，它希望通过征用价格差获得土地增值收益。基层政府主要是乡镇通过对整片土地的出让和出租获得土地收益，与村集体有着相同的目标。

（二）开发商

市场中重要主体之一，是小产权房的主要供给者，也是主要的利益追逐者，开发商的目标是降低成本、提高出售价格，实现利润最大化。相对于商品房，小产权房的土地的成本低，开发商相继以较低的价格征地、开发、建设小产权房出售赚取利润。

（三）农民

指在城市近郊、城中村以及工业园区有着宅基地的农民。农民在利益的驱使下，利用在自己的宅基地上建设小产权房，不仅满足自身的住房需求，而且还有剩余的住房出售或出租，获取额外利润。相对于等待政府征地，获得土地补偿，在小产权房的交易中，农民单独建设或者与开发商联合共同建设小产权房，能获得更大收益。

（四）购房者

在购买小产权的群体中，主要以城市的中低收入者为主，小产权房较低的出售价格让中低收入者即使在没有正规的法律保障的情况下，也得被动的进入到小产权房的市场中。随着小产权房的广泛化、大规模，中低收入者对小产权房的需求也越来越大。

5.其他博弈者：如钢材、建筑、装修公司等，都会随着小产权房的建设带来发展。

四、小产权房各主体博弈分析

（一）开发商之间

小产权房开发商会实现联合以尽可能低的价格获得土地的开发权，以实现利润最大化。假定市场中存在着两个小产权房开发商A、B，选择不同的策略得到的不同收益情况如表1所示，在信息完全对称的前提下，双方都知道对方获得某一块土地的开发权的保留价格，两个开发商合作的收益远远高于两者相互竞争该土地开发区获得的收益。

表1 开发商A、B之间的博弈矩阵

从短期角度看，小产权房开发商A、B都有可能违背合作的约定选择不合作以获取高额利润的动机，但这样的后果就会导致双方彼此的不信任，并且在今后的长期博弈中都会选择不合作的策略，减少自身的损失，但都不合作的效益是很低的，都只能获得1的收益，相对于都能获得5的收益差很多。所以双方都站在长远的收益看，开发商A、B都会选择合作的策略。由于小产权的开发具有很强的区域性，因而利益驱使下的小产权房开发商会易于暗中联合，兴建小产权房，并有机会制定实现各自利益最大化的合作策略，得到更多的收益。

（二）开发商与乡镇基层政府、农民

小产权房开发商有能力建设较高层的小产权房，乡镇基层政府有着集体土地的开发权，农民也有着土地的使用权，为实现资金和土地的效用最大化，小产权开发商与基层政府、或者与农民双方都会选择合作的方式，共同建设小产权房。拥有土地开发权的乡镇基层政府、或者农民可以获得超过较高的收益，如可以获得小产权房中的几层楼的居住、处理权，小产权开发商则能获得剩余楼层房屋的出售出租的权利，获得非常可观的收入。假定开发商与乡镇基层政府（农民）选择不同的策略的收益如下表2所示。

表2 乡镇基层政府（农民）与开发商的博弈矩阵

与上一小产权房开发商间的合谋分析方法相同，小产权房开发商和乡镇基层政府（农民）会基于长远利益的考虑选择合作，共同建设小产权房，以此实现各自的效益最大化。

（三）地方政府与乡镇基层政府、农民

1.信息完全对称。地方政府是行政权力的行使者，它希望通过征用土地的价格差获得土地的增值收益;乡镇基层政府（农民）想在土地收益分配中占主动地位，追求自身利益的最大化，从而形成了地方政府与乡镇基层政府（农民）的博弈关系。又因为地方政府有“叫停”和“允许”小产权房的权力，在不同的策略组合下收益和是不一样的，且不同的主体对不同的选择有不同的偏好。假定：

乡镇基层政府（农民）的偏好取向：合作>冲突>遵守;地方政府的偏好取向：遵守>冲突>合作;据双方不同的偏好有不同的收益存在以下博弈：

表3 地方政府与乡镇基层政府（农民）的博弈矩阵

在这个博弈矩阵中，它的纳什均衡是乡镇基层政府（农民）选择开发，而地方政府是采取禁止建设小产权房并征地，结果便是产生冲突。按绝对优势分析，站在乡镇基层政府（农民）的角度，不管地方政府是允许还是禁止开发小产权房，乡镇基层政府（农民）都会采取开发的策略，但从地方政府的角度考虑，无论乡镇基层政府（农民）是采用开发还是不开发策略，地方政府禁止开发并征地都是绝对优势的选择。以上说明了小产权房开发建设的两难问题。

2.信息不完全对称。地方政府“禁止”还是“允许”开发小产权房的策略以及查处的力度，直接影响乡镇政府（农民）对待小产权房的策略。尽管政府颁布了相关的法律法规，但是对于现存的小产权房的利益相关者惩处的力度很小，而且涉及小产权的人是政府需要重点扶持和帮助的人，这就一定程度上给政府带来了“执法顾忌”。另外，小产权房涉及的规模大，范围广，若政府强行征地，会造成广范围的社会矛盾，影响社会稳定。政府往往采取谈判的形式，因而带来的是征地补偿费的不断提升。禁止小产权房的开发建设将会使得地方政府所能获得的收益越来越少。因此，从长远来看，禁止或“叫停”小产权房的开发建设，无论对地方政府，还是对乡镇基层政府、农民都会减少收益，带来较为不利的结果。

五、博弈分析与结果

通过对涉及小产权房的主要利益主体的博弈分析，发现从长远发展的角度来看，禁止或者“叫停”小产权房都不能促进利益主体的经济收益增加。

对于土地的转出者，拥有集体土地的村集体以及享有宅基地的农民，在中国现行的土地制度下禁止或“叫停”小产权房不能保证农村、农民享受到因城镇化所带来的土地收益，会使得集体土地与国有土地处于不平等的地位，农民不能实现自身福利的最大化。若政府强行拆除、没收小产权房，处罚涉及小产权房的相关者，会造成物质财富的大量浪费，同时因农民的利益受到侵犯，会让农民产生与政府对立的负面情绪，影响社会的稳定和谐。

对于购买小产权房的城市中低收入者，昂贵的房价使得他们即使有很强的购买的欲望却购买不起商品房，没有一个舒适体面的居住环境，从而使得他们无法融入城市。若强制查处拆除小产权房，使得他们少了一个可以买到低价房的机会，进而是他们陷入到买房的困境中。

对于地方政府，禁止小产权房会使得监察和处理的成本增加，若真的实行大规模的没收、拆除小产权房，处罚小产权房的业主，则会使得这部分利益受到侵害的农民与政府对立起来，且这部分人们也恰恰是国家需要重点关注和帮助的人群。

六、小产权房的治理途径

小产权房带来的一系列问题主要源于城乡二元土地产权制度，所以，要想真正的处理解决小产权房的问题，须从制度上进行改善。

第一，完善农民的产权制度。现今我国的集体土地主体多元化，界定模糊，产权体系不完整。要对集体土地产权主体、权能和利益边界运用法律进行确认，农民是土地所有者，并获得应有的权利，才能从根源上解决小产权房问题。

第二，构建统一建设用地市场机制，实现不同主体之间可以相互交易，运用土地进行流转。建立完善统一的土地交易市场，由市场竞争决定土地的交易价格。

第三，建立相关的配套制度。如建立对土地的利用进行监管和规划，为农民保障合法权益的农村社会保障制度，以及主要为城市中低收入者保护其权益的城镇住房保障制度等。

在现有的小产权房交易的过程中，应考虑到小产权房的特殊性，实现科学的运作。还有政府要加强对小产权房的交易进行有效的管理和引导，做到严格管理、科学指导、全程监督，尽量满足各利益主体的需求。

[参 考 文 献]

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[2]刘灿，韩文龙.小产权房的出路何在—基于产权经济学的分析视角[J].当代财经，2013（2）：5-15

[3]程浩.集体土地制度视角下的小产权房开发管制研究动态分析[J].经济社会体制比较，2013（3）：201-211

[4]金志丰，赵小风，严长清.小产权房的分类治理策略[J].现代城市研究，2014（2）：85-89

[责任编辑：潘洪志]