农村公共服务体系的变迁及发展现状

摘要：加快农村社会的发展，增强农业综合生产能力，都离不开农村公共服务体系的支撑。由于畜牧兽医公共服务固有的农村公共服务的共性及其自身的特殊性，对其进行细致的研究是非常有意义的。农村畜牧兽医公共服务是我国农村公共服务体系中具有代表性的重要一环，通过对它的研究我们可以追溯农村公共服务体系的历史变迁、了解现实中各种农村公共服务的供求关系、供给现状以及供给机制。

关键词：农村 公共服务体系 畜牧兽医

从全国来看，畜牧兽医站的设置和体制的建立是在解放后的1953年，到1959年人民公社时期，全国各个公社的畜牧兽医站已经相当普遍。这一时期的畜牧兽医站是上级行政或事业部门的下属机构以“条条”管理为主，其业务活动服从于上级部门的计划和安排；人员工资和事业经费由财政统包，财务管理实行“统收统支”，工作人员享受国家干部待遇，由国家人事部门统一调配。i（注：人民公社时期每个公社畜牧兽医站定员2～3人）。当时的畜牧兽医站的主要职能是防疫、检疫、疫情的通报，畜禽医治以及优良品种的推广。可以说，很长一段时间内，这些职能都是公益性的服务，是人民公社管理委员会下属的畜牧兽医站无偿为社员提供的服务，由于当时的历史条件决定，社员不可能存在自利性的养殖，站所也相应的不能进行经营性的业务，同时由于农户具有很高的同质性，且需求差异小，使得当时农村的畜牧兽医服务由公社自上而下，统一供给这一方式显得自然顺畅，符合当时的情况。

1978年底，中共十一届三中全会以后，中国农村改革的也正式启动。随着改革的不断深化，中国农村的经济、社会结构都发生了深刻的变化，人民公社解体，农户成为了农业生产经营的主体，计划经济体制被逐渐打破，农村经济向着商品化和市场化的方向不断推进，农业生产资料的供应和主要农产品市场也逐渐放开，土地承包制度长期稳定，使农民出生活有了可靠保障外，也获得了土地之外的更广泛的农业生产经营自主权。此时，虽然人民公社时期的畜牧兽医服务体系仍在，但其职能和结构、管理体制和经营方式等却已出现很大变化，尤其是在1988年，中央编办、国家体改委、财政部、农业部、林业部、水利部、人事部等联合发文，决定将乡镇包括畜牧兽医站在内直接为农业生产服务的这些机构的人、财、物管理权由县级下放给乡镇一级，实行“块块”为主的管理体制。这次源于山东莱芜县政府机构改革的全国范围的所谓“莱芜经验”的推广，成为了我国农村基层社会化服务体系走向衰落乃至解体的重要转折，而畜牧兽医服务体系也最终难以逃脱这种命运。90年代以后，随着我国市场经济的进一步发展，以及县、乡两级财政的普遍紧张，全国各地的农业服务机构大都被推向市场，切、中断其财政供应，这些部门的事业经费乃至工作人员的工资失去了根本保障，包括畜牧兽医在内的农村社会公共服务体系的重建成为深化农村改革的一项严峻课题。

从近几年各地机构改革的情况看，改革的类型主要有三种：一是在改革中保持乡镇畜牧兽医站基本不动，其隶属关系不变、经费供给渠道不变、资产所有产权不变，重点从运行机制上进行改革，在增强内部活力上下功夫，在增加服务功能上下功夫；二是将乡镇所有的七站八所合并为农业技术综合服务中心，人员统一调配，资产统一管理，工作统一安排，三是职能分离，实行中心站与区域站管理，畜牧兽医行政执法、部分公益性只能由县级畜牧兽医主管部门负责，药品、饲料销售等经营性活动实行社会化管理，原有乡镇畜牧兽医工作人员部分进入中心站，受委托承担产地检疫、品种改良等工作，并从事经营性活动。其中以第三种形式多在试点进行，并有逐渐扩大的趋势。

改革以后的积极变化主要有，一是促进了观念的转变，增强了专业技术人员的责任感、紧迫感和危机意识；二是出现了一些畜牧兽医体系新的组织形式；三是推动了基层畜牧兽医体系运行机制的转变，拓宽了服务空间，逐步形成多元化的技术推广方式。

同时，改革过程中也出现了一些问题，一部分畜牧兽医技术人员职能错位，同时精简过多，业务指导脱节，经费严重不足，资产流失严重，缺乏安置分流人员的配套措施。这些问题在一些地区影响了动物防疫和畜牧兽医技术推广工作的展开，其根源是对基层畜牧兽医公共服务体系地位和作用缺乏认识。

首先，基层的畜牧兽医公共服务体系担负了其他组织不可替代的公益性职能。现阶段，畜牧业生产水平低，生产规模小，经营分散，集约化程度不高，生产者素质较低是我国的基本国情。而畜牧新品种、新技术推广、草地保护、动物防疫等公益性工作效益极低，甚至完全是无偿的，是其他商业性组织不愿做也无法做到的，必须有公益部门来承担，这是世界各国的通行做法。世界贸易组织规定：“病虫害控制、农业科技人员和生产造作培训、技术推广个咨询、检验服务”等工作，可由公共基金或财政开支。

其次，农村的畜牧兽医公共服务体系是动物防疫工作的基础。预防、控制和扑灭动物疫病，使农村畜牧兽医公共服务体系最主要和最重要的工作。这项工作事关大局，直接影响人民生活，关系社会稳定。

第三，农村畜牧兽医公共服务体系是实施科教兴国战略，促进农民增收的重要力量，没有稳定健全的畜牧兽医体系就没有畜牧业的持续稳定发展。

第四，农村畜牧兽医公共服务体系是连接畜牧业生产与市场的桥梁。农民作为农村市场的主体，自身难以解决小生产与大市场的矛盾，家庭型生产经营满足不了社会化大生产的要求，也难以抵挡市场风险，无法合理调整畜牧业生产结构，畜牧兽医公共服务体系直接与农民接触，熟悉市场，了解农民需求，能够有效的引导农民开拓试产，真正得到好处。

通过对现有体系的分析，我们不难发现以下问题：

首先，市场供给的有限性、低效性与执法难，决定了市场不可能成为农村畜牧兽医公共服务的有效供给主体。

理论上来讲，政府财政不足，不能有效进行公共服务的供给时，市场供给是应该存在的，它能够从一定程度上弥补政府供给的缺失。但是，由于供给的客体是高成本，低收益，且收益周期较长的公共服务，尤其是农村公共服务，市场是无法做出有效配置的，甚至会出现无序的状况。而农村的畜牧兽医公共服务除此之外还有一大难题，就是执法难（检疫）的问题。执法权一般属于畜牧业主管部门，比如，咸安区畜牧业局。由该主管部门派遣执法人员进行相关检疫工作，检疫人员应由主管部门直接管理。实际的操作中，上级主管部门（畜牧业局）只是在乡镇畜牧兽医服务中心已有成员中指定检疫员，作为中心成员要为中心完成一定金额的公益性服务计划，从而不履行执法职能。ii因此，由执法缺失的市场提供农村的畜牧兽医公共服务是不明智的。

其次，政府而不仅仅是乡镇政府，应该是该项服务供给的主体。

税费改革以后，乡镇政府事权财权不平衡，财政支出困难已是不争的实施。实行乡镇体制改革，大幅减少乡镇政府的原有冗员，仍然不能解决紧张的财政问题。因此，乡镇政府对于农村公共服务的投入是极其有限的；毋庸置疑，乡镇政府应当是当地农村公共服务的供给主体，但是实际情况正如我们在咸安畜牧兽医体系改革过程前后看到的，即使是改革以后，整个体系内的服务人员老龄化、低学历化、技术欠缺的情况是无法掩饰的，畜牧兽医服务队伍迫切需要吸纳新鲜血液。在此情况下，县级以上政府都应该支持、帮助、促使同级相关主管部门派出人员到基层进行周期性的服务，据此我们说，不仅乡镇政府是农村公共服务的供给者，各级政府都应该成为农村公共服务的供给主体。

第三，从公共财政角度看农村公共服务体系的资金筹措。

县乡两级财政是中国五级财政管理链条的末端，一直以来上级财政利用手中的行政权力下压支出责任，缓解高端财政的困境成为一种合理的逻辑iii。但是过分的向下安排支出任务反而降低财政资源的使用效率，县乡两级财政面对下压的公共支出责任无力承担的时候，就不可避免地要进一步向下转嫁给农民，从而加重农民负担。目前，由于咸安的改革一直处于起步阶段，相关的资金由省级财政划拨当地政府，再由区政府进行公共服务各方面的转移支付，乡镇政府财政支出只是其中的一部分。在这种情况下，乡镇政府能够应付公共支出，农民购买服务的费用并不高。但是一旦省级财政不再支持该区，在相关公共财政欠缺的情况下，上述公共支出最终转嫁给农民的情况就有可能发生的。因此，我们说，农村公共服务体系的持续发展不能离开省级以上财政的支持，从这个角度说，农村的公共服务不再单纯是一项社会性的活动，而成为了政府的一项重要职能。

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2012年河南省政府决策课题《中原经济区农业社会化服务体系变量分析与分层供给研究》项目编号：2012B619。

作者简介：孔琪，河南省许昌学院美术学院团总支副书记，法学硕士，主要研究方向：政治学理论及农村问题。