测绘事业单位内部控制建设的实践探索
摘要：内部控制建设是提高财政资金使用效率的有效途径，测绘事业单位与其他事业单位相比，外业内部控制建设具有显著的特点。本文从测绘事业单位的工作实践出发，剖析了当前测绘事业单位内部控制建设面临的问题，并结合近年测绘工作展开研究，以期为测绘事业单位内部控制建设探索一条现实路径。
关键词：测绘事业单位；内部控制；建设
1研究背景
2007年9月国务院发布的《国务院关于加强测绘工作的意见》（十八）条要求：“加强财政经费使用的监管和绩效评估，提高财政资金使用效率。”2013年2月财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》第七条规定：“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。”2014年11月黑龙江省财政厅发布的《黑龙江省事业单位内部控制应用指引（试行）》、《黑龙江省教育系统内部控制应用指引（试行）》等，这一系列的国家政策及现实需要，具有十分积极的推动作用，促进了事业单位内部控制的发展，测绘事业单位理当加强内部控制建设。本文从测绘外业入手，探讨如何建设测绘外业内部控制，从源头上提高财政资金使用效率。
2测绘事业单位内部控制面临的主要问题
测绘事业单位内部控制与其他事业单位有许多共同之处，也普遍存在内部控制体系不健全，内部控制意识不强，部门之间缺乏沟通，缺乏有效的监督等问题。但测绘事业单位内部控制也存在显著的不同，测绘外业具有流动性强，人员分散，一般9～30人为小组、中队分散在全国各地，作业条件艰苦。测绘外业生产是测绘成果成图的前几道工序，占用的工期长，投入人员、资金、设备大，因此在测绘事业单位内部控制风险评估中，始终把测绘外业放在重要的位置。事业单位外业内部控制主要面临以下问题：
2.1现金流转不安全的问题
测绘事业单位在开展外业生产时，多在不具备刷公务卡条件的地点作业，发生的作业人员生活费用、材料及日常物品采购、零星开支的杂项费用等，需要使用大量的现金。大额现金长期分放在作业员手中，可能带来混存混用、贪污、挪用、毁损、丢失等风险，给现金的安全使用造成隐患。
2.2支出虚假不真实的问题
由于测绘外业作业特殊性，资金分散使用，中队、小组都有使用资金的权限，作业条件艰苦，有时无法取得正规发票，大部分支付使用现金，容易出现有空可钻的局面，导致弄虚作假的行为发生。
2.3票证管理不规范的问题
测绘外业支出取得的票据比较零散，经常出现不能取得正规税务发票的情况，如雇工、雇车（船）、租房等，由中队（小组）在当地税务机关代开税务发票、代扣个人所税，因流动和不熟悉而耽误工作。为节约成本，住廉价的旅店，取得的税务发票在网上查询出现为虚假税务发票、真税务发票但开票人与领用发票人不一致，甚至没有发票等问题。还会出现取得的发票品名、单位、数量、金额、内容、印章不齐全；发票内容上出现“办公用品”、“耗材”等笼统字样，未附有盖有票据开具单位财务专用章的购买物品明细清单；抬头单位名称不一致；大小写金额不相符等。此外，各类报销的票、证、单据等原始票据粘贴不整齐，也会给财务管理带来麻烦。
2.4成本费用失控的问题
根据《测绘事业单位会计制度》规定，在测绘生产、业务以及其他活动中发生的费用分为直接费用、间接费用和期间费用，其中直接费用，包括在职人员津贴补贴、社会保障缴费、长期聘用人员工资、材料费、运输费、差旅费、房租费、雇工费及其他费用等，属于中队、小组预算支出范围，需要中队、小组按照单位下达的细化预算严格执行，在执行过程中，可能出现预算执行进度与生产执行进度不匹配、超预算支出、预算外支出等风险，导致资金使用的失控，不能按照预算执行的情况。
2.5工日分配不合理的问题
生产人员绩效津贴采用工日核算的管理方式，工日核算是各单位参考各工序作业效率，以及地形地貌、居民地分布、经济发展情况等，根据现有测绘技术方法、产品形式和技术装备水平，按照一个工作日8小时，计算生产任务各工序所需要的工作日，统计完成任务的总工日，据此编制项目计划生产工日表，以此为基础，核算生产人员、检查人员、管理人员等绩效津贴。外业生产受自然、人文等要素影响较大，工日测算存在经验估计，中队（小组）在分配工日时，可能出现厚此薄彼、多分少分、甚至虚分工日骗取津贴等问题。
2.6财务信息不准确问题
中队（小组）作业人员由于没有掌握应具备的财务知识，不能准确归集各项经济业务的发生，造成会计核算不准确，财务数据可信度低；财务报表各项指标不够详细，不能满足单位财务内部控制的需要；财务报告编写不全面、不规范，无法反映项目整体情况以及经费使用情况。
2.7信息传递不及时问题
外业生产进度、预算执行进度、财务信息、以及票证，传递不及时、不顺畅，导致决策失误、相关政策措施难以落实。
此外，测绘事业单位涉及收入、合同、设备等内部控制的风险评估，风险应对，以及评价等问题，内容与其他事业单位内部控制基本相同，本文不再累诉。
3测绘事业单位内部控制的解决方案：以A测绘事业单位为例
A单位成立于1956年，作为国家测绘地理信息局直属测量队，现有职工384人，主要从事摄影测量与遥感、大地测量、海洋测绘等测绘外业生产工作，足迹遍布广东、广西、福建、吉林、海南、江苏、浙江、黑龙江、辽宁、内蒙、天津、广州、上海、北京等省市。在测绘事业单位外业实践中A单位逐步探索出以下解决方案：
3.1规范备用金管理
从八个方面规范备用金管理：（1）中队（组）确定备用金的经管人员；（2）为经管人开设专用银行卡，实行定期检查，严禁个人资金混存混用；（3）规范备用金借款审批流程；（4）确定借用额度，规定单次借用额度最高不得超过30万元；（5）要求备用金审批、经管和使用人分设；（6）要求认真登记备用金辅助账；（7）按月对发生的费用进行汇总，寄（送）财务部门审核；（8）备用金到年底一律清零，银行卡中的利息归还单位等。在实际操作中，A单位将备用金直接电汇到银行卡，减少了备用金流转的环节，进一步降低了使用风险。
3.2规范支出审批流程
规范支出审核流程，生产中队发生的所有支出，必须由中队专（兼）职会计人员审核原始单据后，再由中队长审批签字。在实际工作中，为保证支出真实性，A单位还建立了一套支出管理公开制度，A单位生产中队设立了公示栏，在外业生产过程中做到了四公开：一是生产经费支出公开，二是工日分配公开，三是工作任务量，四是难易程度公开。使支出在阳光下运行，把生产中队全部支出置于内部监督之下，减少了侵占单位利益的行为发生。
3.3规范票据管理
规范原始凭证管理，制定严格的测绘外业票价管理制度，如针对雇工、租车、租房等支付给个人的事项，要求签订统一格式的雇工、租车、租房合同，为证明事项发生的真实性，要提供以下附件：（1）雇工报销凭证：雇工支付凭证、劳务合同、被雇佣人身份证复印件等。（2）租车报销凭证：租车支付凭证、租车合同、车主人身份证复印件、车辆行驶证复印件等。（3）租房报销凭证：房屋租赁支付凭证、租房合同、出租人身份证复印件等。并要求生产中队（小组）直接存到被雇佣人、车主、房主的卡、折中，减少现金支付环节的舞弊行为。
3.4加强预算成本控制
各职能部门和生产中队明确职责、相互制约、密切配合，在年度生产任务和预算明确后，由财务、业务和设备等部门参照《测绘生产成本费用定额》的成本费用开支范围和标准，按工作项目分解测算工资、材料费、运输费、其他直接费，编制直接费用细化预算；由财务部门依据年度间接费用和期间费用总预算的具体支出内容，以及制度规定的开支范围进行编制，编制间接费用、期间费用细化预算；财务部门汇总编制项目细化预算草案，报单位办公会审议核定；有关部门依据核定后细化预算，按生产实施计划拆解下达到各职能部门和生产中队。
按照分级管理使用的原则，严格控制职能部门和生产中队经费的管理使用，项目细化预算中的间接费用、期间费用和不属于生产中队控制的材料、运输费及其它直接费用由单位职能部门统一管理使用，其他直接费用由生产中队管理使用。为防止实际支出与预算出现较大偏差，保证预算的严格执行，财务部门通过按月统计各项成本费用支出，与预算进行对比分析，及时调整偏差，将成本费用控制在预算额度之内。
3.5加强工日核算流程
规范工日的核算流程，由中队负责编报生产工日报表；院生产管理部门负责统计审核实际工作量和生产工日报表；人事部门负责根据人员考勤情况和生产工日报表复核，编制人员经费支出发放表；财务部门负责按照人员经费支出发放表，全额转入职工个人工资账户。
3.6提高财务信息的准确
测绘工作经常在野外作业，面对艰苦的环境，生产中队均配备有具有一定财会工作经验的专（兼）职会计人员，具体负责财务报账和项目经费收支核算工作。生产中队各测绘项目发生所有原始单据，由中队长审核签字后，专（兼）职会计人员依据《测绘事业单位会计制度》中的成本费用科目进行归集，按月报送经费执行。保证项目经费管理及时、有效。
3.7加强用款计划管理
资金用款计划管理是实现对项目经费事前控制的重要环节，采用每月填报用款计划，规范各部门、生产中队资金用款计划管理，能够为单位编制分月用款计划提供依据。分月用款计划，还可以将经费使用额度控制在预算的范围内；监督生产执行进度与预算执行进度的匹配性；防止中队资金无效占用或挪作他用，造成项目经费使用安排上的被动。
财务部门通过对用款的具体用途、支出内容是否符合项目范围进行审核，能够及时掌握中队（小组）用款情况，提高信息的及时性。
4测绘事业单位内部控制的发展思路
随着物联网、互联网+、大数据等时代的到来，为测绘事业单位内部控制提供了新的发展思路，未来测绘事业单位可以充分利用测绘地理信息的资源及技术优势，通过手机APP、电子地图、GPS等相结合，可以随时查询生产人员作业、天气、物价等情况，使测绘行业成本控制走向科学化、精细化管理的轨道，测绘事业单位内部控制建设方法和手段将更加丰富，为单位有效管控经济活动风险并最终实现经济活动目标提供坚实保障。
