我国环境污染损害鉴定评估机制现状研究
摘 要：环境污染引发的生态环境破坏、人身健康损害以及公私财产损失等问题逐渐成为当前社会关注的焦点。党的十八大和十八届三中全会指出“实行最严格的损害赔偿制度、责任追究制度”积极推进生态文明建设，充分发挥环境损害鉴定评估对环境司法、环境监管的技术支持作用。通过对我国现阶段环境污染损害鉴定评估机制发展现状的研究，指出目前存在的问题，提出了推进环境污染损害鉴定评估机制建设的建议。
关键词：环境污染损害鉴定评估；法律体系；技术标准体系
中图分类号：X32 文献标志码：A
随着我国工业化进程的加快，经济发展与生态环境的冲突与矛盾逐渐显现，据环境保护部有关数据显示，目前我国突发环境污染事件和公众举报环境污染案件频繁发生，并且在数量、规模、环境损害程度等方面呈现出不断扩大的趋势。但由于缺少量化生态环境损害依据，大部分环境污染事件对环境资源造成的损害不能得到及时补偿修复。因此构建符合我国国情的环境污染损害鉴定评估机制成为健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度的重要实质性措施。
在开展环境损害鉴定评估试点工作的基础上，目前我国初步构建了符合我国实际情况的环境污染损害鉴定评估机制，在法律规范、技术体系、组织管理等方面有了初步进展，但从环境损害赔偿实践需要来看，现阶段的鉴定评估机制仍存在一定的缺陷，需要进一步改进和完善。
一、我国环境污染损害鉴定评估机制现状及问题
（一）法律在环境污染损害鉴定评估方面规范不到位，缺乏具体操作的条款
目前我国缺少专门关于环境污染损害鉴定评估的法律，关于该方面内容分散于《环境保护法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕15号）、《突发环境事件调查处理办法》（部令第32号）、《突发环境事件应急管理办法》（部令第34号）、《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发[2011]60号）、《关于印发〈环境污染损害鉴定评估试点工作方案〉的通知》（环办函[2011]1019号）、《关于印发〈突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定〉的通知》（环办[2013]85号）等法律规范中。此外，各省级环境保护主管部门制定了地方管理办法对本省环境污染损害鉴定评估工作进行了规定，如江苏省《江苏省突发环境事件环境损害评估工作暂行办法（征求意见稿）》，山西省的《山西环境保护厅关于环境信访工作引入环境损害鉴定评估的通知》（晋环发（2015）103号）。
总体来看，在法律规范的层级方面，只有《环境保护法》就“损害担责”、“企业污染环境的，应当承担损害赔偿责任”等内容进行了指导性和原则性规定，但并没有相关配套法律条款对如何具体开展环境损害鉴定评估工作进行规定，现阶段的规范主要以“通知”、“办法”的形式存在，法律约束力相对较低。
（二）技术标准体系不健全
环境污染损害鉴定评估的科学性和准确性与配套的技术规范以及技术标准体系的完善程度息息相关。现阶段，环境保护部已颁布《环境损害鉴定评估推荐方法（第 II 版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术规范对环境污染损害鉴定评估的工作内容及范围、环境损害确认、因果关系判定、损害评估方法、鉴定评估报告的编制等内容进行了规范。另外，农业、海洋、林业、国土、水利等部门分别针对各领域损害鉴定制定了相应的技术规范。当前由不同部门制定的多个环境污染损害鉴定评估相关技术规范之间缺乏有效的衔接，甚至存在不一致的现象。在具体实践中，各部门独立开展各领域的损害鉴定评估工作，未形成分工明确。有效协作的工作体系，导致各部门间鉴定评估工作进展情况各不相同，不利于环境污染损害鉴定整体工作的开展，
（三）缺乏科学高效的环境污染损害鉴定评估工作机制
缺少对对评估机构的有效监管环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批、第二批）》共列出了29家评估机构，但在相关问题说明中指出“《环境损害鉴定评估推荐机构名录》为推荐性质，各级环境保护主管部门在工作中遇到司法机关、行政机关或者其他单位和个人要求提供环境损害鉴定评估推荐就信息是，可向其提供本名录，供需要鉴定评估机构有关信息的单位和个人参考。推荐机构名录不属于行政许可，不具备强制力。各级环境保护主管部门也可以向当事人推荐没有列入该名录的鉴定评估机构从事环境损害鉴定评估工作。”现阶段我国各地存在许多未被列入推荐名录，但仍在从事环境损害鉴定评估的机构。由于没有明确的准入标准，很难对我国现存的环境损害鉴定评估机构形成有效监管。
环境损害鉴定评估机构的资质管理制度尚未建立目前，司法部、环保部联合印发的《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》对环境损害司法鉴定工作进行明确规定：一是科学设置鉴定机构发展规划，制定详细的鉴定机构资质申报条件，在审核登记工作初始阶段严格限制数量，提高鉴定机构的技术水平。二是科学确定鉴定事项，规定鉴定机构从事的主要领域是污染物的物理化学性质、生态环境遭受损害的性质、范围和程度、因果关系等针对环境污染的专门性问题的确定、评定防止损害扩大和修复生态环境的措施或方案等。三是严格审核登记，建立环境损害司法鉴定评审专家库，确保鉴定机构和人员质量。四是加强监督管理。加强对鉴定机构的规范化建设，健全司法鉴定工作制度，加强内部管理。实行环境损害司法鉴定机构和鉴定人的动态管理制度，完善退出机制。
但由于尚未出台详细的环境损害司法鉴定资质管理制度对鉴定机构必备的专业技术人员资格及数量、仪器和设备等条件进行规定。因此，应根据我国现阶段办理环境污染案件中遇到专门性问题的实际要求，考虑各鉴定评估活动对专业性和技术性要求，制定详细的环境损害鉴定评估资质管理制度，保障环境损害鉴定活动的科学性和准确性。
环境损害鉴定评估工作未充分开展 2015期间年我国各地公安机关和环境保护部门查处大量的环境污染案件，但由于环境损害评估机制的缺失，使得污染在对土壤、大气、声等生态环境的造成的损害未能被有效的纳入污染者的责任追究范围，司法部门在进行处罚时未能充分考虑对环境资源的保护和补偿。
因此，面对日益严峻的环境形势，应基于我国环境管理现状，从法律层面上建立起完善的环境污染事故鉴定评估制度，将环境污染损害评估引入环境污染案件的办理过程或处置突发环境事件过程中，科学评估生态环境的损失，为环境损害赔偿和处罚提供量化依据，让污染者承担损害赔偿责任。
二、推进环境污染损害鉴定评估机制的建议
（一）构建完善的环境污染损害鉴定评估法律体系
我国现阶段关于环境污染损害鉴定评估的法律规范内容零散且不成体系，存在概念不清、责任主体模糊、诉讼难等诸多问题，因此迫切需要完善环境污染损害鉴定评估的全过程法律体系，明确划分在鉴定评估过程中政府有关部门、污染者、评估机构、受损公众等环境污染事件涉及的各相关方的责任与义务。
首先应明确环境污染损害的概念，对法律体系中环境污染损害方面的内容进行修订和完善，将生态环境损害鉴定评估和损害赔偿的具体操作步骤纳入法律。
其次应明确环境污染事件中各方职责，通过制定专门的《环境污染损害赔偿与责任法》等相关法律，就环境污染损害的评估主体、评估范围、评估程序、评估方法、评估报告效力、法律责任等内容作出具体规定，构建完善的环境污染损害鉴定评估的法律体系。
建立鉴定评估机构资质许可制度由国家有关行政部门开展鉴定评估机构与人员的注册与登记工作，设立严格的准入条件，约束和规范鉴定评估机构以及评估人员的行为。
根据实际要求，综合考虑鉴定评估机构的鉴定评估能力，授予环境损害鉴定评估资质，从而保障环境损害鉴定评估工作科学合理的开展。
加强鉴定评估监管加强对鉴定评估机构的和鉴定评估人员的监管，保障鉴定评估结果的科学性与合理性，促进环境污染损害鉴定评估工作有序开展，建立一套包含行业自律、行政处罚、司法监管、公众监督的有效运转的监管体系。
健全评估工作机制目前我国尚未建立起一套完整的环境污染损害鉴定评估机制。环境污染损害鉴定评估可分预评估、评估、后评估三个阶段开展。
首先预评估阶段进行信息收集、初步勘查。通过对环境污染事件的起因、环境污染概况以及事故所在地自然社会等情况的调查，初步判定是否需要启动环境污染损害鉴定评估程序，并根据初步掌握的资料确定评估的内容与范围，制定详细的损害评估实施方案。
其次应根据被污染的环境资源的功能、事件规模，选取合适的评估模型及评估方法，对事件造成的各类直接以及间接经济损失进行量化评估，计算赔偿金额。
最后严格按照相关技术规范编制鉴定评估报告、制定详实的环境修复方案，对环境修复费用进行估算并纳入生态环境损害，确保受损的生态环境得以修复。
（二）构建环境污染损害鉴定评估技术标准体系
综合考虑环境损害评估技术规范的整体性和我国现阶段的实际情况，解决现阶段各部门出台技术规范的问题，建立系统的评估技术标准体系，基于突发环境污染事件和现有的环境污染案件等实际情况制定切实可操作的运行机制和评估程序，基于大气、水、土壤等不同的环境要素分类建立相应的技术标准和规范。
（三）完善境污染损害鉴定评估资金保障机制
建立基于环境责任险的社会化分担机制，一方面可使赔偿资金快速到位，确保资源环境的修复能尽快开展，另一方面也可以实现对遭受自然灾害无过错方和无力赔偿的责任方的救济。
建立环境损害赔偿基金制度。各地区可根据本地区环境风险状况建立环境害赔偿基金并纳入年度财政预算。环境污染事件发生后，可及时通过赔偿基金垫付先期开展评估和修复工作，环境损害鉴定评估结束后再向污染者索要损害赔偿并纳入赔偿基金。确定专职部门管理赔偿资金，建立完善的环境损害赔偿基金筹集和使用制度，及时修复难以通过正常途径求偿或责任主体不明的受损的生态环境。
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作者简介：姚丙林，男，硕士，研究方向：环境污染损害鉴定评估。
