银川市2011—2013年公共场所卫生行政处罚案件分析
[摘要] 目的 通过分析银川市公共场所卫生行政处罚案件，了解银川市公共场所卫生行政处罚现状和存在问题，为进一步做好公共场所卫生监督管理工作提供依据。方法 对2011—2013年266起公共场所卫生行政处罚案件按照行政处罚程序、违法主体类别、违法行为案由等方面进行统计分析。结果 银川市公共场所卫生行政处罚案件数量自2012年开始明显增加，违法主体以美容美发业最多，违法行为以未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的为主。结论 建议进一步完善法制体系，持续加大监督执法力度，提高执法水平。
[关键词] 公共场所；行政执法；案例分析
[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2015）03（c）-0009-03
近年来，随着生活水平的逐渐提高，消费者对公共场所环境卫生的要求也越来越高。2011年5月1日，新修订的《公共场所卫生管理条例实施细则》[1]以下简称《细则》﹚正式颁布实施，银川市以贯彻实施《细则》为契机，加大各类公共场所卫生监督管理力度，在提高公共场所卫生管理水平上取得了显著的成效。现将银川市2011—2013年查处的266起公共场所卫生行政处罚案件进行统计分析，了解该市公共场所卫生行政处罚现状和存在问题，合理确定今后的工作重点，为进一步做好公共场所卫生监督管理工作提供依据。
1 临床资料
收集整理银川市各卫生监督机构2011—2013年公共场所卫生监督情况报表、行政处罚案件情况报表。统计时限为当年1月1日至12月31日所有结案案件，按照行政处罚程序、违法主体类别、违法行为案由等方面进行分类统计。
2 结果
2.1 基本情况
2011—2013年银川市公共场所卫生行政处罚案件共266起，其中2011年9起，2012年127起，2013年130起，处罚案件数逐年增加。在266起案件中，适用简易程序的94起，占35.34%；适用一般程序的172起，占64.66%。全部自觉履行，没有进行听证程序的案件，没有进行行政复议和行政诉讼的案件。见表1。
2.2 违法主体
被处罚对象中，美容美发业占50.00%、住宿业占30.45%、文化娱乐业占11.65%，其它行业处罚案件数相对较少。见表2。
2.3 违法事实
266起公共场所卫生行政处罚案件共涉及309项违法行为，其中未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的最多，占违法行为总数的49.20%；其次是安排无有效健康合格证明人员从事直接为顾客服务工作的，占28.80%；未按规定对顾客用品用具进行清洗、消毒、保洁的占17.15%。以上三类违法行为共占调查总数的95.50%，其它违法事实占比非常小。见表3。
3 分析与讨论
3.1 行政处罚力度对比
与2011年相比，2012年公共场所卫生行政处罚案件数量增加了13倍；与2012年相比，2013年案件数量增加了2.36%。分析存在两方面原因：一方面是2011年新颁布的《细则》增加了处罚案由，加大了处罚力度，许多情况处罚依据明确，可操作性强。另一方面，我市自2011年实行食品安全监管体制改革，将食品安全监管职责从卫生部门调整到食品药品监管部门，因此，卫生部门也将工作的重心调整到公共场所的监督管理上，从而加大了对公共场所的执法力度，行政处罚数量明显增加。
3.2 行政处罚适用程序分析
从整体案件处罚情况来看，适用一般程序的案件（172起）明显高于简易程序案件（94起）。而从年度处罚情况来看，2011年、2012年以一般程序案件为主，到2013年简易程序案件却明显高于一般程序案件。说明卫生行政处罚的简易程序正逐步得到执法人员的广泛运用。简易程序是行政机关或法定组织的执法人员对于违法事实清楚、证据确凿并有法定依据、违法情节较轻的违法人，当场作出处罚决定的程序，具有迅速、灵活、简便的优点。在当前卫生行政执法工作面临量大面广、任务重人手少的严峻形势下，实施卫生行政处罚简易程序有重要的现实意义[2]。但在运用时一定要明确适用范围，对处罚主体的认定、违法事实的确认也要仔细慎重，避免主观随意性，防止适用条件上的扩大化。
3.3 查处行业分布
结果显示处罚案件中违法主体以美容美发业最多，占50.00%。美容美发行业与老百姓的生活息息相关，也是公共场所卫生监管的重点行业[5]。在该市公共场所监管中美容美发行业的本底户数较多、占比较大，且经营者多为个体、经营规模不大、负责人及从业人员对法律法规重视不够，在经营活动中易出现较多问题。提示这仍是我市今后公共场所卫生监督的重点行业。
3.4 违法事实分析
3.4.1未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业最多 2011—2013年公共场所全部行政处罚案件中，未依法取得卫生许可证擅自营业成为最主要的处罚案由，说明无证经营的违法行为仍然广泛存在于公共场所领域，这与经营者法律意识淡薄，法律宣传不到位有一定关系。
3.4.2 部分违法行为没有处罚案例 《公共场所卫生管理条例》[3]﹙以下简称《条例》﹚和《细则》是公共场所卫生监督执法的依据和准绳。但其中规定的违法行为在我市公共场所卫生行政处罚中还有部分并没有处罚案例，例如：未按规定办理建设项目预防性卫生审查手续、公共场所集中空调通风系统未经卫生检测或评价不合格而投入使用等。主要原因：①有些工作尚未开展到位，没有统一规范；②执法人员对新《细则》熟悉程度较低，有些细节未能完全理解掌握。这是目前我市公共场所卫生监督的薄弱环节和今后努力拓展工作思路的方向。
3.4.3 公共场所卫生质量不符合国家卫生标准和要求这一违法事实在卫生行政处罚中适用上的问题 2011年的行政处罚案件中有公共场所卫生质量不符合国家卫生标准和要求这一违法事实的案由，当时是依据《条例》第十四条第一款第（一）项和1991年《细则》第二十三条进行处罚的。2012年、2013年均没有此违法事实的处罚案例，原因在于新《细则》中存在一些适用上的问题。新《细则》中对于按照规定对公共场所相关因素进行卫生检测但公共场所质量仍不符合卫生质量要求的未予规定罚则，只能按照《条例》第十四条第一款第（一）项进行处罚，而该罚则规定的行政处罚幅度过于宽泛，因此由于自由裁量权所导致的合理性、公平性问题很难避免[4]。
4 讨论与建议
4.1结合监管实际，完善法制体系
新《细则》适用过程中遇到的问题与困惑归根结底是配套文件未能及时制定出台[6]。如公共场所卫生监督的具体范围、预防性卫生审查程序等，应尽快统一和明确。建议进一步完善《条例》的修订，各省、市级卫生行政部门按照《细则》要求抓紧制订相关实施配套文件，体现卫生行政执法的合理性、合法性和规范性。
4.2 增强执法能力，提高执法水平
要加强公共场所卫生监督执法人员的培训，切实提高执法人员的执法能力和执法水平。一方面认真学习相关法律知识、熟练掌握《条例》和《细则》的内容，做到活学活用，同时拓宽工作思路，提高案由使用率；另一方面，建立实施案例指导制度，通过学习指导性案例，可提高执法人员分析案件、理解运用法律的能力[7]，确保行政执法过程中程序合法、适用法律法规正确、证据确凿充分、裁量适当，真正做到公平公正。
4.3 持续加大监督执法力度，同时做到执法与指导并重
针对监管的重点行业，要加大监督执法力度，切实做到执法必严、违法必究；同时将监督重心向卫生管理水平较低，存在问题较多的行业、经营单位倾斜，提高监管对象的整改积极性，引导行业自律。监督机构可针对不同公共场所的卫生规范和要求，指定详细的卫生指引，进行具体的细化和说明，使其具有较强的可操作性，并注重现场指导，提高经营者的管理水平。
4.4 加强宣传和培训，提高经营者意识
卫生行政处罚是卫生监督的重要手段，其目的重在纠正违法行为，使被处罚者自觉守法。可通过媒体、互联网、手机等手段广泛宣传、普及公共场所相关卫生法律法规和卫生知识，督促、指导公共场所经营者加强学习，提高经营者的法律责任意识和诚信经营意识，使经营者切实承担起卫生安全第一责任人的责任，为消费者提供卫生安全的消费场所，保障公众健康。
[参考文献]
[1] 卫生部令第80号.公共场所卫生管理条例实施细则[S].2011（2）：14.
[2] 蒋才庆，傅娇，李琳.卫生行政处罚中简易程序运用的现状调查[J].上海预防医学，2013，25（9）：531-534.
[3] 国务院.公共场所卫生管理条例[S].1987.
[4] 王蕊.《公共场所卫生管理条例实施细则》在公共场所卫生行政处罚中的适用问题及解决对策[J].中国卫生法制，2013，21（2）：18-20.
[5] 陈纪龙，谢凌超，谈立峰.对一起利用酒店客房开展非法医疗美容案例的分析[J].中国卫生监督杂志，2014，21（5）：478-480.
[6] 王伟阳，汤宇斌，陈雪峰.新《公共场所卫生管理条例实施细则》适用若干问题思考[J].中国公共卫生管理，2013，29（1）：106-108.
[7] 范稷，张帆，卢中南.试论案例指导在卫生行政执法中的应用[J].中国卫生监督杂志，2013，20（3）：206
（收稿日期：2015-01-07）
