我国开发区功能调整取向分析
[摘 要] 开发区是我国改革开放最具标示性的产物。这一产物也被全球视为一种宝贵的“中国经验”。新时期，我国需要厘清开发区功能的内涵诠释和发展取向。我国经济技术开发区不同发展阶段的功能定位有较大差异，功能定位调整的基本规律是分探索、扩大和提升三步走，功能调整取向在产业结构、发展导向、科技发展、资源利用和环境营造方面均有体现。通过对开发区功能地位、功能调整的分析，以促进开发区经济持续健康发展，并为国民经济发展做出贡献。
[关键词] 开发区；功能定位；功能调整；取向分析
[中图分类号] F061.3 [文献标识码] B
开发区是我国改革开放最具标示性的产物。这一产物也被全球视为一种宝贵的“中国经验”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开启了新一轮的改革。在深化改革的背景下，作为改革前沿阵地的开发区，为适应后危机时代经济全球化的国际新常态和发展速度降缓下结构性转变的国内新常态，进一步加快适应国家对经济技术开发区转型升级、创新发展和全面深化改革的要求，需要厘清我国开发区功能的内涵诠释和调整取向。我国开发区的主体是国家级经济技术开发区。随着国家级开发区的发展，国家级开发区的经济总量不断扩大、开放程度不断提高、经济结构不断改善，产业增加值、进出口贸易、研究开发投入等主要经济指标增速明显高于全国平均水平，国家级开发区发展对国民经济贡献率在持续提高。因此，以国家级经济技术开发区为基础分析我国开发区功能内涵诠释和调整取向。
一、我国经济技术开发区不同时期的功能定位
1984年9月国务院批准建立第一家开发区。截至2015年5月，全国共有国家级经济技术开发区218家。在30多年的时间里，我国经济技术开发区发展经历了建立初期、快速发展期、发展调整期和快速调整期四个阶段。
（一）建立初期的功能定位
我国上世纪80年代中期设立开发区的初衷功能有三个：一是模拟国际投资环境，吸收国际资本和承接国际产业转移的需要。主要是吸引外资、引进先进的制造业、扩大出口、替代先进材料和零部件的进口；二是推广深圳、珠海、汕头和厦门特区的成功经验，建立经济技术开发区是特区成功经验的放大，是扩大对外开放战略实施的重要内容；三是在沿海城市建立开发区能够充分发挥沿海港口城市的区位优势，能够有机地把对外开放与发挥国内工业基础相结合起来。因此，在开发区的建立初期在确立“四窗口”（技术、管理、知识和对外政策）的基础上，提出了以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主和致力于发展高新技术产业（“三为主，一致力”）的发展方针。在庆祝开发区成立15周年座谈会上吴仪副总理（1999年）较为系统地阐述了开发区的功能内涵和发展取向：一是产业结构优化；二是开放型经济水平不断提高；三是发展道路的内涵化；四是示范和辐射作用充分发挥；五是社会主义市场经济新体制的建立和完善。
（二）快速发展期功能定位
开发区成立20周年之际，温家宝总理（2004年）做出批示：“在新的发展阶段，国家级经济技术开发区建设必须贯彻落实科学发展观，努力实现经济体制和经济增长方式的转变。要严格执行国家关于经济技术开发区的各项政策，认真总结经验，更加注重结构调整和优化升级，更加注重引进技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求数量和规模，努力提高国家级经济技术开发区的发展水平。”随后，2005年国务院出台的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》，把国家级开发区发展功能定位在“三为主、二致力、一促进”。“三为主”是指以提高吸收外资质量、发展现代制造业和优化出口结构为主，“二致力”是指致力于发展高新技术产业和发展高附加值服务业，“一促进”是指促进开发区向多功能综合性产业区转变和发展，并提出了开发区的六个发展目标：一是发展成为促进国内发展和扩大开放的经济结合体；二是发展成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；三是发展成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；四是发展成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；五是发展成为推进城市化和新型工业化进程的重要力量；六是发展成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵。
（三）调整期的功能定位
2011年国务院在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中指明了国家级经济技术开发区在“十二五”期间的内涵诠释和调整取向：“三并重、二致力、一促进”。“三并重”是包含先进制造业与现代服务业、利用境外投资与境内投资并重以及经济发展与社会和谐三个方面的并重；“二致力”是指致力于提高发展质量和水平以及增强体制机制活力；“一促进”是指促进国家级开发区向以产业为主导的多功能综合性区域转变”。
（四）快速调整期的功能定位
2014年9月，国务院副总理汪洋在全国国家级经济技术开发区工作会议时强调新时期开发区的内涵诠释和调整取向，要适应全面深化改革、扩大开放的新形势，推动开发区实现“四转变”，使开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“顶梁柱”。紧接着，2014年12月国务院出台的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，指明了设立国家级开发区的主要功能定位是“三成为，四转变”。“三成为”：一是成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，二是成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，三是成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区；“四转变”：由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。
二、我国经济技术开发区功能调整规律
总结30多年来国家对经开区做出的功能定位调整，我国经济技术开发区功能调整规律是分三步走，即第一步探索，第二步扩大，第三步提升。
（一）探索
在改革开放初期，国内资本短缺，技术落后，为了在短时间内吸引外资，获得较先进的技术和企业管理方式，第一批东部沿海地区的经济技术开发区相继成立。在这一时期，经开区被赋予的主要任务还是加强基础设施的建设，吸引外商投资，进行资本与技术的原始积累，努力在经开区内形成一个企业群体，实现自身发展的同时，带动区域经济的增长。经过十多年的发展，“三为主、一致力”的指导方针具有显著成效，经济技术开发区在对外开放、吸引外资、区域经济结构调整和产业结构调整方面起了很重要的作用。它已成为我国对外出口的生力军和外商投资的热点地区。这为经开区的进一步设立提供了现实依据。
（二）扩大
中国国土面积广阔，由于各种原因，各个地区之间发展极不平衡。为了能够实现区域经济平衡发展，全国范围54个国家级经济技术开发区的相继设立，呈现出由东向西，遍布全国的布局走向。国家对于东、中、西部的经济技术开发区实行了不同的政策。东部地区的经开区由于起步较早，在这段时期需要更加注重提高吸收外资质量，优化出口结构，注重产业结构调整和优化升级，合理利用土地，发展现代制造业及高新技术产业，发展高附加值服务业，提升开发项目的质量和效益，进一步提高发展水平。而对于中西部地区的经开区，由于发展较晚，而且基础比东部地区薄弱，所以，还是以东部地区十年前的指导方针为主，即加强基础设施的建设，扩大对外开放格局，吸引外资和先进的技术及管理方式，带动区域经济的增长。
（三）提升
“十一五”期间，东部地区基本完成了以园区空间规划与扩张、产业布局、引进企业为主的目标，现阶段把关注点更多放在完善上下游产业链、构建创新体系上。中西部地区的经开区则经过一段时间的发展，逐渐规范化，为招商引资提供了基础。东部地区的开发区要建设成为具有国际竞争力的现代制造业基地、高新技术产业创新基地和现代服务业基地，以及实现经济社会协调发展的示范区。中西部地区的国家级开发区要建设成为国际产业转移和沿海地区现代制造业转移的重要承接基地，以及促进西部开发和中部崛起的重要推动力。“十二五”期间，面对全球化经济的新格局和新调整，国家级开发区发展既有实现更高发展水平的机遇，也存在发展过程中的许多挑战。因此在，在新的历史条件下，开发区承担着探索新的工业化、现代化与城镇化模式功能。西部地区要发挥自己的特定区位优势和资源优势，做强做大优势产业，完善现代产业体系，优化投资环境，提高承接东部地区和国际产业转移的能力。而对于国家级经济技术开发区的总体功能定位则变为“三并重、二致力、一促进”。
三、我国经济技术开发区功能发展取向
根据不同时期我国经济技术开发区功能定位和调整规律，得到我国开发区的功能定位诠释，见下表。
我国开发区的功能定位诠释表
资料来源：作者根据相关资料整理总结得到。
按照我国开发区功能定位诠释变化，首先，新时期开发区的产业结构功能调整取向是“一转变，一突出，一促进”，从以工业为主单一发展向先进制造业和现代服务业协调发展转变，更加突出注重经济结构的调整、优化和升级，促进开发区向多功能综合性产业园区发展。其次，开发区的发展导向功能调整取向是“一转变，一协调”，从注重依赖国外单一市场和单一资源向国内外两个市场、两种资源并重转变，促进外源型经济与内源型经济协调发展。第三，开发区的科技发展功能调整取向是“一转变，一突出，一构建”，从偏重外源技术引进向注重内源技术创新转变，更加突出提高自主创新能力，构建“内生型”的自主创新体系。第四，开发区的资源利用功能调整取向是“一转变，一促进”，从注重规模扩张和发展速度的外延型增长向注重提高质量和效益的内涵型增长转变，促进各种资源的可持续利用。第五，开发区的环境营造功能调整取向是“一加强，一促进”，加强绿色开发区建设和环境保护，促进经济与人口、资源、环境的协调发展。通过开发区功能定位的调整，力争实现开发区各项主要经济指标的全面增长，对所在地区的经济发展、体制创新、科技创新、结构调整、产业振兴、生态环保、资源集约节约利用、可持续发展等起到积极有效的窗口、辐射、示范和带动作用。
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[责任编辑：刘玉梅]
